Le maire et la protection de l'environnement
Anne-Sophie Denolle
LGDJ
RemerciementsVII
Préface de Marie-Joëlle Redor-FichotIX
Préface de Laurent FonbaustierXI
Principales abréviationsXIII
Introduction1
Partie 1
Le maire en charge de la protection de l'environnement
Titre 1 : Les pouvoirs de police du maire sources de protection de l'environnement19
Chapitre 1. Les pouvoirs de police générale du maire : une protection de l'environnement nécessaire mais insuffisante21
Section 1. La police municipale : un terrain propice à la protection de l'environnement21
§ 1. La sauvegarde de l'ordre public, fondement de la compétence du maire en matière de protection de l'environnement
22
A. L'étendue du champ environnemental couvert par l'ordre public traditionnel22
B. L'environnement protégé dans sa globalité par les composantes « récentes » de l'ordre public ?28
1. Le respect de la dignité humaine et la protection de l'environnement29
2. Les exigences minimales de la vie en société et la protection de l'environnement31
§ 2. Les procédés de la police municipale adaptés aux impératifs de la protection de l'environnement
34
A. L'article L. 2212-2 du CGCT, source de multiples moyens de protection de l'environnement34
1. Le rôle de prévention du maire35
2. Le maire face aux atteintes environnementales38
B. L'utilisation de moyens renforcés en cas de danger grave ou imminent40
Section 2. La police municipale, une protection limitée de l'environnement42
§ 1. Des éléments de l'environnement non couverts par l'ordre public général
42
A. Des composantes naturelles de l'environnement délaissées par l'ordre public43
B. Le rejet de l'esthétique comme composante de l'ordre public : l'échec d'une meilleure protection de la nature ?45
§ 2. L'action préventive du maire limitée aux risques environnementaux avérés
47
A. L'incompatibilité entre le risque éventuel et la police municipale : une position jurisprudentielle contestable48
B. Le principe de précaution au secours du maire ou en soutien du juge ?52
Chapitre 2. Le recours à des pouvoirs supplémentaires pour protéger l'environnement61
Section 1. La diversité des compétences spéciales du maire mobilisables en matière d'environnement62
§ 1. La compétence reconnue au maire d'exercer des polices spéciales environnementales
62
A. Les tribulations des polices des déchets, des sols pollués et de l'affichage en tant que compétences municipales62
B. Des polices environnementales diverses confiées au maire68
§ 2. Des compétences spécifiques du maire offrant une protection indirecte de l'environnement
70
A. Les polices relatives à une composante de l'environnement71
1. Les polices relatives au sol71
2. Les polices relatives à l'eau80
3. La police sanitaire81
B. La police judiciaire, relais des polices administratives dans la protection de l'environnement83
Section 2. La reconnaissance de l'environnement comme composante de l'ordre public : une nécessité ?86
§ 1. La difficile mise en oeuvre de polices environnementales disparates
87
A. Des polices difficiles à appréhender au regard des notions utilisées87
1. La notion de déchet87
2. La notion de producteur ou détenteur de déchets91
3. Les notions de cadre de vie et d'agglomération93
B. Une mise en oeuvre complexe fragilisant la protection de l'environnement97
§ 2. La revalorisation de l'ordre public général : une solution réaliste ?
102
A. Les potentiels bienfaits de l'environnement envisagé comme composante de l'ordre public102
1. La nécessité de revaloriser l'ordre public pour combler les lacunes de la police administrative103
2. La revalorisation de l'ordre public, un moyen de contenir le risque de profusion des polices spéciales105
B. L'environnement comme composante de l'ordre public, entre mythe et réalité107
1. Vers la reconnaissance de l'environnement comme composante de l'ordre public général107
2. Le juge administratif a priori hostile à une revalorisation de l'ordre public au profit de l'environnement111
Conclusion du titre 1115
Titre 2 : La protection de l'environnement source de contraintes pour le maire117
Chapitre 1. La nécessaire limitation des pouvoirs du maire susceptibles de nuire à l'environnement119
Section 1. L'obligation pour le maire de tenir compte des droits fondamentaux protecteurs de l'environnement120
§ 1. L'influence limitée de la CEDH sur l'action du maire
121
A. Une protection jurisprudentielle de l'environnement réduite à ses effets sanitaires122
B. Le contrôle limité de la Cour sur les mesures aux effets « anti-environnementaux »128
§ 2. La délicate intégration, par le maire, du droit à un environnement sain et équilibre
132
A. Le droit à l'environnement : un droit opposable au maire132
B. Quelles potentialités d'utilisation de l'article 1er de la Charte par les justiciables à l'encontre des actions du maire ?136
Section 2. Le principe d'intégration ou l'espoir de voir le maire tenu de respecter l'environnement140
§ 1. L'indépendance des législations ou l'impossibilité pour le maire de considérer l'environnement ?
142
A. L'impuissance du principe d'intégration à bousculer la logique jurisprudentielle d'indépendance des législations142
B. Le dépassement du principe d'autonomie : la protection de l'environnement pourvue d'une valeur supra législative147
§ 2. La protection de l'environnement via la réglementation de l'urbanisme : une intégration caractérisée par la complexité
152
A. Le plan local d'urbanisme : un outil de protection de l'environnement contraignant pour le maire153
B. Les rapports de PLU avec d'autres outils de protection de l'environnement : de la complexité à l'absence d'effets contraignants158
1. PLU, SCOT et principe de compatibilité limitée158
2. Multiplication des documents d'urbanisme et incertitudes quant aux règles applicables160
3. La notion de « prise en compte »164
Chapitre 2. Faculté ou obligation d'agir pour le maire en faveur de l'environnement : le rôle décisif du juge administratif167
Section 1. Le champ restreint des obligations d'agir en faveur de l'environnement retenu par le juge de la légalité168
§ 1. L'impératif de protection de l'environnement contrarié par la liberté laissée au maire dans l'utilisation de ses pouvoirs de police
168
A. La liberté laissée au maire de déclencher ses pouvoirs de police169
1. Des textes peu contraignants169
2. Les oscillations de la jurisprudence administrative171
3. L'influence de la jurisprudence européenne176
B. La marge de manoeuvre laissée au maire pour définir le contenu environnemental de ses mesures de police180
1. La protection de l'environnement au prisme du contrôle dissymétrique exercé par le juge sur les autorisations d'urbanisme182
2. L'obligation de refuser le permis susceptible d'être imposée par les règles locales d'urbanisme187
§ 2. L'obligation d'agir possiblement limitée par la protection d'autres impératifs
190
A. Les droits protégés par la CEDH, sources limitées de restrictions à l'action environnementale190
B. L'action environnementale du maire peu censurée par le juge administratif194
Section 2. L'obligation d'agir du maire en faveur de l'environnement renforcée par le contentieux de la responsabilité198
§ 1. La responsabilité pour carence municipale favorable aux victimes de nuisances, risques et pollutions
198
A. La carence municipale plus aisément constitutive d'une faute que d'une illégalité199
1. Une faute facilement retenue par le juge en cas de carence du maire199
2. Carence fautive et illégalité : une dissociation ?204
B. Des possibilités limitées pour la commune d'amoindrir la réparation du préjudice206
1. La difficile exonération par la force majeure206
2. L'argument du manque de moyens pécuniaires207
3. L'exonération par la faute de la victime208
§ 2. Les régimes de responsabilité du fait de l'exercice des pouvoirs de police éloignés des préoccupations environnementales
211
A. La méconnaissance par la responsabilité administrative du préjudice écologique pur211
B. Le développement de la responsabilité municipale en contradiction avec le principe pollueur-payeur ?215
Conclusion du titre 2223
Conclusion de la partie 1225
Partie 2
Le maire en marge de la protection de l'environnement
Titre 1 : De la complémentarité des compétences de police à l'exclusivité de la compétence étatique229
Chapitre 1. Une possible complémentarité des polices municipales et étatiques favorable à la protection de l'environnement231
Section 1. Les autorités de l'État au soutien du maire231
§ 1. Le préfet au secours du maire pour protéger l'ordre public général
232
A. Le pouvoir de substitution du préfet pour pallier la carence municipale232
B. Le pouvoir du préfet de protéger l'ordre public au-delà des frontières communales236
§ 2. L'autorité étatique au secours du maire pour protéger l'ordre public spécial
240
A. Le législateur à l'initiative du développement des actions étatiques au soutien des polices environnementales240
B. Le juge administratif à l'origine du pouvoir de substitution du préfet pour la police spéciale des déchets246
Section 2. Le maire au soutien des autorités de l'État249
§ 1. La police générale du maire au soutien des polices étatiques pour une meilleure protection de l'environnement
249
A. La police générale du maire au soutien de la police générale des autorités étatiques250
B. La police générale du maire au soutien des polices spéciales étatiques252
§ 2. La recherche d'une complémentarité des polices spéciales favorable à la protection de l'environnement
256
A. La complémentarité des polices spéciales poursuivant une finalité commune de protection de l'environnement256
B. Vers une complémentarité des polices para-environnementales du maire avec les polices environnementales étatiques260
Chapitre 2. L'exclusion municipale du champ des polices environnementales étatiques : un choix jurisprudentiel affectant la protection de l'environnement265
Section 1. La fragilité des fondements juridiques de l'exclusion municipale265
§ 1. Le principe juridique de l'exclusivité étatique et ses potentiels méfaits sur la protection de l'environnement
266
A. Une principe issu d'une argumentation juridique précaire266
B. Un principe aux effets variables sur la compétence municipale mais indiscutables sur l'environnement275
§ 2. Le principe d'exclusivité contrarié par le principe de précaution ?
284
A. Le cloisonnement des compétences : un obstacle surmontable par le principe de précaution284
B. La complétude de la police des communications électroniques contrariée par l'application du principe de précaution en matière d'urbanisme288
Section 2. L'exclusion municipale : une évidence nécessité ?291
§ 1. L'apparente incompatibilité d'une réglementation nationale avec une intervention municipale subsidiaire
291
A. L'exagération de la menace d'une action municipale subsidiaire291
B. Le risque d'actions municipales incontrôlées maîtrisé par le strict contrôle du juge administratif294
§ 2. Les exigences d'expertise en matière environnementale : un obstacle majeur à la compétence du maire ?
296
A. Le niveau d'expertise du maire faussement révélateur de son incompétence297
B. Compétence technique et compétence municipale : une possible conciliation300
Conclusion du titre 1305
Titre 2 : Une remise en cause progressive de l'échelon communal307
Chapitre 1. Le renforcement de l'intercommunalité : un choix guidé par l'impératif de protection de l'environnement ?309
Section 1. Les obstacles au principe du transfert des pouvoirs de police du maire au président de l'EPCI-FP310
§ 1. La pertinence écologique de l'intercommunalité en question
311
A. L'intercommunalité : une ambition environnementale contrariée par des impératifs budgétaires311
B. La pertinence écologique limitée des périmètres des EPCI-FP314
§ 2. Le déficit de légitimité des EPCI-FP en passe d'être résolu
319
A. Le recours au suffrage universel direct pour la désignation des délégués communautaires : une évidente nécessité ?319
B. La réforme du mode de désignation des conseillers communautaires : l'application de régimes hétérogènes321
Section 2. Les régimes de transfert des pouvoirs de police caractérisés par leur complexité324
§ 1. Le transfert facultatif de certaines polices : un système peu effectif
326
A. Les strictes conditions du transfert optionnel des pouvoirs de police326
B. Les modalités d'exercice des pouvoirs de police issus du transfert facultatif329
§ 2. Le transfert automatique des pouvoirs de police potentiellement source d'incohérences
331
A. La volonté du législateur de consolider l'échelon intercommunal pour l'exercice des polices331
B. Le risque d'un exercice désordonné des polices spéciales335
Chapitre 2. Les outils de la participation, moyen d'asseoir la compétence environnementale du maire ou d'entériner son exclusion ?339
Section 1. L'autorité de police municipale tenue à distance des procédures environnementales participatives340
§ 1. Le faible impact des outils traditionnels participatifs sur les mesures de police municipale
341
A. Les mesures de police municipale en marge des processus participatifs341
B. La concertation et l'enquête publique : une participation a minima345
§ 2. L'ouverture du processus participatif aux décisions municipales : une avancée en demi-teinte
353
A. Le champ d'application limité du dispositif participatif354
B. L'efficacité relative des modalités de participation aux décisions municipales359
Section 2. Les mécanismes de démocratie locale peu impliqués dans la protection de l'environnement364
§ 1. Les procédés de démocratie locale peu adaptés à la matière environnementale
364
A. Le champ environnemental limité des outils de démocratie locale364
B. Le champ restreint des participants aux instruments de la démocratie locale369
§ 2. Le déficit d'effectivité des outils de la démocratie locale
372
A. Le recours limité aux instruments d'expression citoyenne373
B. La portée limitée des outils d'expression citoyenne376
Conclusion du titre 2381
Conclusion de la partie 2383
Conclusion générale385
Bibliographie indicative389
Index423
Index de jurisprudence427