Le budget de l'Union européenne
Stéphane Saurel
La documentation Française
Introduction5
Des enjeux d'actualité5
- Les modifications introduites par le traité de Lisbonne5
- Les prochaines négociations sur le cadre financier pluriannuel6
Le budget de l'Union, fruit d'une série de compromis7
- Entre le poids de l'histoire et la tentation de la « feuille blanche »7
- Les grandes lignes du budget de l'Union et son financement7
Partie 1
Le cadre financier de l'Union européenne11
Chapitre 1
Finances publiques et intégration européenne13
Quel est le moteur de l'intégration européenne ?13
Pourquoi analyser le budget de l'Union européenne ?17
- Le niveau d'intégration atteint par l'Union européenne17
- Le degré de solidarité consenti par les États membres21
- L'équilibre des pouvoirs au sein du « triangle budgétaire »22
Quelles fonctions pour le budget de l'Union européenne ?24
- Budget européen et fédéralisme budgétaire25
- Lubrifiant ou levier de la construction européenne ?28
- Vers une meilleure coordination entre les budgets nationaux et européen ?29
Le budget de l'Union européenne et l'intégration différenciée31
Chapitre 2
Le cadre financier de l'Union européenne pour la période 2014-202035
Les propositions de la Commission35
- La proposition de cadre financier36
- La proposition de réforme du système de financement39
Les négociations entre États membres39
- Une réduction des dépenses européennes39
- Des ajustements limités du système des ressources propres43
La position du Parlement européen44
- Un enjeu majeur auquel le Parlement européen s'était préparé44
- Le rejet initial de l'accord trouvé par les chefs d'État ou de gouvernement45
- La résolution approuvant politiquement le cadre financier47
Le cadre financier pluriannuel et la décision sur le système des ressources propres48
La clause de révision à mi-parcours du cadre financier pluriannuel51
Partie 2
L'établissement, l'adoption et l'exécution du budget annuel de l'Union européenne55
Chapitre 1
Les grands principes du droit budgétaire de l'Union européenne57
Le principe d'unité57
- Un processus continu d'unification et de simplification du budget européen58
- Les exceptions au principe d'unité59
. Le Fonds européen de développement (FED)
59
. Les opérations d'emprunts et de prêts contractés par l'Union
59
. Les activités financières de la Banque européenne d'investissement (BEI)
62
. Les dispositions spécifiques à la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC)
63
. Les budgets autonomes des agences décentralisées
64
Le principe d'universalité64
- Les règles de non-contraction et de non-affectation64
- Les exceptions à ces règles65
Le principe de spécialité65
- La nomenclature budgétaire66
. Un état général des recettes et dix sections
66
. La spécialisation des crédits par titre et par chapitre
66
. Le regroupement des grandes catégories de dépenses en rubriques
67
- Les virements de crédits67
. Les virements de chapitre à chapitre ou de subdivision à subdivision
68
. Les virements de titre à titre
68
- Les réserves69
. Les crédits provisionnels
69
. La réserve pour aides d'urgence en faveur des pays tiers
70
. La réserve négative
70
Le principe d'annualité71
- Crédits d'engagement (CE) et crédits de paiement (CP)71
. Crédits dissociés et crédits non dissociés
71
. Le reste à liquider
72
- La prise en compte des contraintes de gestion73
Le principe d'équilibre, une singularité73
Les autres principes budgétaires74
- Le principe de vérité74
- Le principe d'unité de compte75
- Le principe de bonne gestion financière75
- Le principe de transparence76
Chapitre 2
La procédure d'adoption du budget de l'Union européenne79
L'émergence progressive d'un équilibre institutionnel entre Parlement européen et Conseil79
- Années 1970 : le rôle croissant du Parlement européen79
- Années 1980 : des relations conflictuelles entre Conseil et Parlement80
- Fin des années 1980 : la conclusion d'accords interinstitutionnels met un terme aux conflits81
- Le traité de Lisbonne vise à placer le Parlement européen et le Conseil sur un pied d'égalité82
. Avant Lisbonne, la proposition de la Commission constituait le point d'équilibre
82
. Un nouvel équilibre apparent
83
. Les effets induits non escomptés de la nouvelle procédure budgétaire annuelle
83
L'encadrement pluriannuel du budget de l'Union européenne86
- La nature et la portée du cadre financier pluriannuel86
. Avant le traité de Lisbonne
86
. L'importance cruciale des plafonds du cadre financier pluriannuel
87
- Une pratique codifiée par le traité de Lisbonne88
Le déroulement de la procédure budgétaire annuelle depuis le traité de Lisbonne89
- Les modifications introduites par le traité de Lisbonne dans le déroulement de la procédure budgétaire annuelle90
- Une procédure simplifiée pour les budgets rectificatifs94
Chapitre 3
L'exécution du budget97
Les différents acteurs au sein des institutions européennes97
Les limites au rôle de la Commission99
Le règlement financier prévoit trois types de gestion différents100
- La gestion partagée avec les États membres100
- La gestion directe101
. La gestion par les services de la Commission
101
. La gestion par des agences exécutives
102
- La gestion indirecte105
Chapitre 4
Le développement des contrôles interne et externe du budget de l'Union européenne107
Un renforcement constant du contrôle interne au sein de la Commission107
- La décentralisation des responsabilités108
- L'organisation de l'audit interne110
- Les États membres prennent une part importante au contrôle interne110
- La conduite d'un plan d'action pour un cadre de contrôle interne Intégré111
La Cour des comptes européenne exerce une fonction de contrôle externe111
- La Cour, auditeur externe indépendant de l'Union européenne111
. La nature du contrôle exercé par la Cour des comptes
112
. Les finalités du contrôle de la Cour des comptes
113
. La coopération avec les institutions supérieures de contrôle nationales
114
- La déclaration d'assurance de la Cour des Comptes114
. La portée de la déclaration d'assurance
114
. Les erreurs affectant la légalité et/ou la régularité des opérations
115
- La répétition des déclarations d'assurance défavorables116
. Fiabilité des comptes : des résultats satisfaisants
117
. Légalité et régularité des opérations sous-jacentes : une amélioration importante
117
. Les axes de progrès : simplifier la réglementation, définir un taux d'erreur acceptable
118
Le contrôle politique du Parlement européen119
- La décharge budgétaire119
- Un pouvoir progressivement conféré au Parlement européen119
- L'exercice du pouvoir de décharge par le Parlement européen120
Partie 3
Les dépenses de l'Union européenne125
Chapitre 1
Les politiques de compétitivité127
Des politiques au service de la stratégie Europe 2020127
- La stratégie Europe 2020 fixe des objectifs quantifiés127
- Le bilan de la stratégie Europe 2020 reste en demi-teinte128
Les politiques financées au titre de la compétitivité de l'économie européenne129
- La politique en faveur de la recherche, du développement et de l'innovation130
. Le plus important programme jamais réalisé par l'Union européenne
130
. Une politique gérée directement par la Commission et les agences exécutives
131
- Le mécanisme pour l'interconnexion en Europe132
. Le volet transports
132
. Le volet énergie
134
. Le volet technologies d'information et de communication
134
- Les grands projets d'infrastructures134
. Les systèmes européens de radionavigation par satellite
134
. Le réacteur thermonucléaire expérimental international (ITER)
135
. Le programme européen d'observation de la Terre (Copernicus)
135
- Le programme Erasmus+136
- Les autres programmes financés au titre de la compétitivité137
Chapitre 2
La politique de cohésion économique, sociale et territoriale139
L'émergence progressive d'une politique de cohésion économique, sociale et territoriale139
- Une politique née du premier élargissement et de la crise des années 1970140
- Les élargissements contribuent à sa structuration et à son approfondissement140
Moyens, principes, objectifs et instruments actuels de la politique de cohésion142
- L'enveloppe 2014-2020 de la politique de cohésion142
- Les principes d'action des fonds structurels européens143
. Les principes cardinaux de la politique de cohésion
143
. Les enjeux de la conditionnalité
144
- Les fonds et instruments financiers146
. Trois fonds : FEDER, FSE et Fonds de cohésion
146
. Un recours accru aux instruments financiers
148
- La politique de cohésion 2014-2020 s'organise autour de deux grands objectifs150
. L'investissement pour la croissance et l'emploi
150
. La coopération territoriale européenne
151
- Une approche stratégique mieux articulée avec la stratégie Europe 2020155
- L'enjeu de la simplification156
La gestion et le contrôle de la politique de cohésion158
- Trois autorités distinctes159
- Les différents niveaux de contrôle159
- La politique de cohésion reste entachée d'un taux d'erreur significatif160
La mise en oeuvre de la politique de cohésion en France161
- L'enveloppe mise à la disposition de la France161
- Les priorités de l'accord de partenariat français163
- La décentralisation de la gestion des fonds structurels163
Quel avenir pour la politique de cohésion ?165
- Des disparités entre régions très importantes166
- Le débat autour d'une renationalisation de la politique d'aménagement du territoire166
- Le lancement des réflexions sur l'avenir de la politique de cohésion après 2020167
Chapitre 3
La politique agricole commune171
La PAC au coeur d'un processus de réforme continu171
- Le diagnostic initial et la création de la PAC171
- Des ajustements continus jusqu'à la fin des années 1980172
- 1992 puis 1999 : le basculement progressif vers des aides directes174
- La réforme de 2003 balise l'avenir de la PAC pour dix ans174
2014-2020 : une réforme qui vise à refonder la légitimité de la PAC176
- Les aides directes et les dépenses de marché177
. Les paiements obligatoires
177
. Les paiements facultatifs
178
. Les crédits disponibles et leur ventilation
179
- Le développement rural180
. Les priorités de la politique de développement rural
180
. Des programmes davantage orientés vers les résultats
181
La gestion des dépenses de la politique agricole commune184
- Une gestion partagée entre la Commission et les États membres184
- Les contrôles184
. Les dispositifs de contrôle nationaux
185
. Les procédures d'apurement des comptes
186
Quel avenir pour la politique agricole commune ?187
- La PAC, entre perte de sens stratégique et remise en cause187
- Les propositions de réforme portées par la France188
- Les pistes de réflexion de la Commission190
Chapitre 4
Les politiques de sécurité et de citoyenneté193
L'émergence des politiques liées à l'espace de liberté, sécurité et justice193
La rationalisation des instruments financiers au service de la sécurité195
- Le Fonds asile, migration et intégration195
- Le Fonds pour la sécurité intérieure196
- Le développement et le déploiement des systèmes d'information à grande échelle196
- Les agences qui concourent aux objectifs de sécurité198
Les programmes relatifs à la justice et aux droits, à l'égalité et à la citoyenneté199
Le mécanisme de protection civile de l'Union européenne199
Les autres programmes du volet citoyenneté200
- Le programme « l'Europe pour les citoyens »200
- Le programme « Europe créative »201
- Les programmes « Santé » et « Consommateurs »201
Chapitre 5
Les actions extérieures de l'Union européenne203
Une rationalisation de l'action européenne203
Une approche géographique reposant sur des cercles concentriques205
- L'Instrument d'aide de préadhésion205
- L'Instrument européen de voisinage208
- La politique de développement210
. L'Instrument de coopération au développement
210
. Le Fonds européen de développement
211
. La création de fonds fiduciaires
212
. Le lien entre sécurité et développement
213
- L'instrument de partenariat pour la coopération avec les pays tiers213
La politique étrangère et de sécurité commune214
Les instruments de réaction aux crises et aux urgences218
- L'Instrument contribuant à la stabilité et à la paix218
- L'aide humanitaire218
- L'assistance macro-financière219
- La réserve pour aides d'urgence219
Les autres instruments de l'action extérieure de l'Union européenne219
- L'Instrument européen pour la démocratie et les droits de l'Homme219
- L'Instrument relatif à la coopération en matière de sécurité nucléaire220
Chapitre 6
Les dépenses administratives221
Un effort d'économies sans précédent dans le cadre financier 2014-2020221
Des institutions de poids inégal223
Les rémunérations et pensions225
Des tensions croissantes sur le calibrage des dépenses administratives226
Partie 4
Les recettes de l'Union européenne227
Chapitre 1
Le système des ressources propres229
Le financement de l'Union européenne s'adosse à trois types de ressources propres229
- Les ressources propres dites « traditionnelles » (RPT)229
- La ressource TVA230
- La ressource RNB230
- Les autres recettes concourent de façon résiduelle au financement du budget de l'Union231
Le plafonnement des ressources propres231
La correction au profit du Royaume-Uni constitue une dérogation majeure232
La gestion des ressources propres234
Chapitre 2
L'évolution du système des ressources propres237
Le financement par des contributions nationales (1957-1970)237
L'émergence progressive du système des ressources propres (1970-1979)238
La crise du système des ressources propres (1979-1987)239
- Des expédients pour faire face à l'insuffisance des ressources propres239
- Le traitement de la question des déséquilibres budgétaires240
La refonte du système des ressources propres (1988)240
La stabilisation du système et ses ajustements successifs241
Le poids grandissant de la ressource RNB dans le budget de l'Union244
Chapitre 3
La question des soldes nets247
Des transferts importants entre États membres247
- Contributeurs nets et bénéficiaires nets du budget de l'Union européenne247
- Des jeux d'alliance entre Etats membres non déterminés par la seule notion de solde net248
La France est contributrice nette au budget de l'Union européenne252
La quête du « juste retour »253
Chapitre 4
Les réflexions sur l'avenir du financement de l'Union européenne255
Les critiques formulées à l'encontre du système actuel de financement255
Le financement par l'impôt, entre tabou et perspective de long terme256
- Les progrès attendus de la création d'un impôt européen256
- De nombreux obstacles renvoient à long terme cette perspective257
Les pistes de réflexion : créer de véritables ressources propres258
Maintenir un mécanisme de correction des déséquilibres budgétaires excessifs260
Partie 5
Les défis à relever par le budget européen263
Chapitre 1
La tentation d'un recours accru à la Banque européenne d'investissement265
L'activité de la Banque européenne d'investissement265
La création du Fonds européen pour les investissements stratégiques (FEIS)267
- Un plan d'investissement européen ambitieux267
- Des évaluations positives268
- La prolongation et l'extension du FEIS270
Chapitre 2
Les conséquences budgétaires du retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne271
La nécessité d'un retrait ordonné271
Le départ d'un contributeur net important274
- Des relations constamment tendues sur les enjeux budgétaires274
- Un manque à gagner important pour l'Union européenne276
La négociation des conditions de sortie278
- La réticence britannique initiale à engager les discussions budgétaires278
- La composante budgétaire de l'accord trouvé le 8 décembre 2017279
La relation budgétaire future entre le Royaume-Uni et l'Union européenne281
Le budget de l'Union européenne après la sortie du Royaume-Uni282
Une opportunité de réforme des ressources propres ?284
Chapitre 3
Quel budget européen après 2020 ?285
Un budget à bout de souffle ?285
La Commission a soumis cinq scénarios sur l'avenir du budget européen288
Quelles lignes de force dans les négociations à venir ?291
Glossaire295
Liste des principaux sigles303
Indications bibliographiques305
Liste des encadrés, des tableaux, des graphiques et des cartes307