La caisse des dépôts et consignations
Histoire, statut, fonction
Jean-François Boudet
L'Harmattan
Principales abréviations
Avertissement
Remerciements
Introduction : La Foi publique : fondement de la Caisse des dépôts et consignations21
Section I- La Foi publique, devise inscrite sur le sceau de la CDC : règle de conduite, standard juridique, principe directeur, principe juridique ?25
§1. L'absence de normativité de la Foi publique25
I- Le refus des tribunaux de se référer à la Foi publique25
II- Un lien étroit entre la Foi publique et la sécurité juridique27
§2. L'absence de définition d'un principe général de Foi publique32
I- La Foi publique, principe latent32
II- La Foi publique, principe directeur35
A) La transparence aux sources de la Foi publique35
B) La probité aux sources de la Foi publique38
Section II- Les virtualités de la Foi publique en droit positif43
§1. La Foi publique, justification originaire de la spécificité de la CDC43
I- Une institutionnalisation législative symbolique43
A) La réalité de l'indépendance statutaire de la CDC44
B) L'ambiguïté du concept d'établissement spécial appliqué à la CDC51
II- L'application souple du statut de la CDC60
§2. La Foi publique, expression d'un droit postmoderne63
I- Mériter la confiance des déposants65
II- Etre utile pour le bien commun66
Première partie :
Des fondements juridiques désacralisés :
L'indépendance de la caisse des dépôts et consignations remise en cause71
Titre 1. Le Directeur général, une autorité administrative théoriquement indépendante75
Chapitre 1. La condition matérielle de l'indépendance du Directeur général77
Section I- L'indépendance administrative du Directeur général77
§1. La capacité réglementaire du Directeur général dans l'organisation de la CDC77
§2. La coexistence naturelle des personnels de droit public et de droit privé au sein de la CDC83
I- La CDC employant simultanément des personnels de droit public et de droit privé84
A) La lente intégration formelle de personnels de droit public84
B) Le recours aux personnels de droit privé par nécessité85
II- Le recours original aux comptables du Trésor, préposés de la CDC91
A) Les compétences établies des directions régionales et des services des préposés92
B) Les responsabilités propres aux deux entités98
Section II- L'autonomie financière du Directeur général101
§1. Une autonomie comptable du Directeur général101
I- Des contingences relatives à la nature exacte des normes comptables applicables à la CDC101
A) Une soumission volontaire à certaines obligations comptables des établissements de crédit102
B) Une application supplétive au droit de la comptabilité publique105
II- La stature historique du Caissier général de la CDC107
A) Le statut personnel du Caissier général de la CDC, placé sous les ordres du Directeur général108
B) Les compétences limitées du Caissier général110
1) Une conception contenue de la fonction du Caissier général110
2) Un régime de responsabilité atténuée112
§2. Une autonomie budgétaire du Directeur général114
Chapitre 2. La condition fonctionnelle de l'indépendance du Directeur général121
Section I- Des relations intimement liées avec le ministre des Finances121
§1. Des raisons sociologiques et politiques à cette liaison121
§2. Des raisons financières présidant cette liaison125
I- L'expression de l'indépendance traditionnelle de la CDC126
A) Un régime dérogatoire en ce qui concerne les prélèvements fiscaux de droit commun126
B) La contribution représentative de l'impôt sur les sociétés (CRIS)128
1) De la contribution « volontaire »128
2) De la « codification » de la CRIS130
II- L'expression d'un Etat financièrement tentaculaire134
A) Le versement à l'Etat chaque année d'une fraction du résultat net de l'activité de la CDC, après paiement d'une contribution représentative de l'impôt sur les sociétés135
B) L'institutionnalisation des prélèvements sur les fonds de réserve d'épargne gérés par la CDC137
Section II- Des relations légalisées par la réforme statutaire de 1994140
§1. Les causes de la réforme141
§2. Les effets : un mandat conforme à la direction d'une entreprise publique145
I- Un Directeur général privé de son indépendance145
A) Une indépendance d'esprit commandée146
1) Le principe de la révocation ad nutum légalisé146
2) Une modification considérable de la stature du Directeur général151
B) Une indépendance encadrée154
II- Une altération majeure du statut de la CDC158
A) Un bouleversement radical des Relations entre le Directeur général et le gouvernement158
B) Une modification substantielle de l'équilibre interne de la CDC160
Titre 2. La Commission de surveillance, un organisme autonome de surveillance et de protection de la Caisse des dépôts et consignations163
Chapitre 1. La surveillance de la CDC, raison d'être de la Commission de surveillance165
Section I- La Commission de surveillance, résultat d'une union tripartite165
§1. La Commission de surveillance, relais et expression du contrôle politique166
I- La représentation parlementaire, l'incarnation de la légitimité élective de la Commission de surveillance166
A) La Commission de surveillance comme émanation du Parlement166
B) La Commission de surveillance comme élément de la démocratie économique et sociale170
II- Les modalités de la représentation parlementaire176
A) La durée du mandat des représentants du Parlement à la Commission de surveillance176
1) L'échéance du mandat de surveillant parlementaire176
2) L'interruption du mandat de surveillant parlementaire178
B) La procédure de désignation des parlementaires surveillants179
§2. La Commission de surveillance, relais et expression de la surveillance financière et administrative181
I- Les membres des juridictions administratives supérieures182
A) La durée des mandats des représentants de la Cour des comptes et du Conseil d'Etat183
B) Les modalités de désignation des représentants de la Cour des comptes et du Conseil d'Etat184
II- Le Directeur du Trésor au ministère des Finances188
Section II- La Commission de surveillance, relais de surveillance de la situation de la CDC192
§1. La surveillance opérée par la Commission de surveillance192
I- La surveillance spécifique et permanente de la Commission de surveillance193
A) Une grande latitude de la Commission de surveillance pour exercer ses missions193
1) Une information comptable et budgétaire de la Commission de surveillance193
a- L'obligation générale, au moins mensuelle, de vérification de « l'état des caisses », de « la bonne tenue des écritures et tous les états administratifs »193
b- L'obligation particulière de vérification budgétaire annuelle196
2) Une consultation de la Commission de surveillance sur les orientations stratégiques197
B) Une place et un rôle d'importance pour le Président de la Commission de surveillance200
1) Les prérogatives du Président de la Commission de surveillance200
a- L'office du Président de la Commission de surveillance dans ses relations avec le Directeur général et les surveillants201
b- L'office du Président de la Commission de surveillance en séance de la Commission202
2) Le Président de la Commission de surveillance, personnage politique203
a- Le choix du Président203
¤ Des conditions prudentielles d'éligibilité204
¤ Les modalités pratiques de l'élection du Président de la Commission de surveillance206
b- Le rôle politique du Président de la Commission208
II- Le contrôle général et ponctuel du Parlement209
A) Le rapport annuel au Parlement de la Commission de surveillance209
1) Une évolution structurelle du rapport au Parlement211
2) Un contenu élargi du rapport au Parlement213
3) Une évolution fonctionnelle du rapport au Parlement217
B) Les moyens habituels du contrôle parlementaire222
1) La transmission au Parlement des rapports de la Cour des comptes224
2) Les pouvoirs de contrôle spécifiques de certains membres des Commissions des finances225
§2. L'effectivité de la surveillance exercée par la Commission de surveillance227
I- La difficulté pour la Commission de surveillance de contrôler l'ensemble des activités de la CDC227
A) Les raisons juridiques de la difficile surveillance de la CDC227
B) Les raisons économiques de la difficile surveillance de la CDC229
II- L'efficacité limitée des moyens politiques de surveillance du Directeur général232
A) Essai de typologie juridique des moyens d'actions de la Commission de surveillance envers le Directeur général232
B) Une responsabilité éventuelle de l'État à raison de l'absence ou de l'inertie de la Commission de surveillance235
Chapitre 2. La protection de l'indépendance de la CDC, mission fondamentale de la Commission de surveillance239
Section I- La protection de la Caisse des dépôts et consignations239
§1. La protection des fonds de la CDC239
I- Une distinction plus claire entre la gestion des fonds d'épargne et celle des fonds privés investis par la CDC240
A) Une liberté d'action dans la gestion des fonds propres240
B) Une intervention limitée dans la gestion des fonds réglementés244
1) Les différents types d'épargne drainée244
2) Des emplois régis par les pouvoirs publics248
II- Une politique de placement et de trésorerie de la section générale et des sections d'épargne privilégiant la liquidité251
A) Les conditions et les limites d'intervention de la Commission de surveillance252
B) La distinction des participations des simples placements253
§2. La protection du statut de la CDC254
I- La nécessité statutaire de la Commission de surveillance dans la particularité de la CDC255
II- L'étendue de la surveillance statutaire de la CDC258
Section II- Un renforcement souhaitable de la surveillance prudentielle de la Commission de surveillance265
§1. La mise en pratique de la Commission de surveillance comme véritable autorité parlementaire266
I- Rendre efficaces les pouvoirs de la Commission de surveillance266
II- Pour un renforcement de l'audit au sein de l'administration de la Commission de surveillance270
§2. Les conséquences de l'instauration d'un système de concours externe de surveillance272
I- Les aspects négatifs à éviter272
A) L'assurance d'un réel pouvoir de surveillance de la Commission273
B) Le problème de l'habilitation de la Commission de surveillance à prendre des sanctions concrètes et politiques276
II- Les avantages indéniables du système278
A) Le traitement rapide et informel des problèmes liés au secteur public financier et à l'épargne réglementée278
B) La mise en réseau de l'ensemble des problématiques du secteur financier public et semi-public279
Conclusion de la première partie285
Seconde partie :
Des fondements juridiques (re)modelés : l'interdépendance de la caisse des dépôts et consignations289
Titre 1. Une nécessaire clarification des compétences de la Caisse des dépôts et consignations293
Chapitre 1. La nécessaire définition du groupe public de la Caisse des dépôts301
Section I- Une action guidée par le mouvement de dérégulation des services publics en Europe301
Section II- La réalité du groupe public CDC303
§1. L'absence de définition évidente du Groupe public CDC305
I- Une définition économique du Groupe public CDC307
A) Le critère des consolidations comptables comme définition du Groupe public CDC307
B) Le critère fiscal comme définition du Groupe public CDC308
II- Une définition sociale du Groupe public CDC309
A) Un encadrement législatif du Groupe social CDC309
B) Le Groupe public CDC, pour la « paix sociale »311
§2. La possible utilisation des filiales de la CDC pour le financement de missions d'intérêt général ou pour les besoins de l'Etat314
I- Les filiales CDC comme prolongement de l'Etablissement314
II- Des filiales au service de missions d'intérêt général319
Chapitre 2. Une confirmation politique des compétences de la Caisse des dépôts et consignations établies323
Section I- Les compétences propres de la CDC323
§1. La mission régalienne de la CDC : l'administration des dépôts et consignations et la gestion des fonds qui lui ont été confiés324
§2. La mission sous jacente de la CDC : le développement économique du pays331
I- Un champ d'activités limitativement énumérées332
A) Une présomption simple d'aides d'Etat332
B) Un renforcement du lien avec l'Etat335
II- Un champ d'activités limitées au territoire national336
Section II- Les compétences partageables de la CDC340
§1. Des conditions strictes quant à l'attribution de missions confiées à la CDC à une autre personne340
I- Des conditions tenant à l'objet de l'attribution340
A) Les missions insusceptibles d'être confiées par la CDC à une autre personne340
B) Les missions susceptibles d'être confiées par la CDC à une autre personne345
II- Des conditions tenant à l'aménagement des attributions346
§2. Les modalités de l'attribution par la CDC de certaines missions à une autre personne347
I- La question de l'appartenance du cocontractant au secteur public347
II- La question de la mise en concurrence de l'attribution du contrat349
A) La qualification de convention de délégation de service public349
B) La qualification de marché public de service353
1) L'exception des contrats « in house » (ou contrats-maison)357
2) L'exception tenant à l'objet du contrat358
Titre 2. La Caisse des dépôts et consignations, laboratoire des politiques publiques au service de la Nation361
Chapitre 1. Tenants de la mixité juridique des relations Caisse des dépôts et consignations / État365
Section I- Le critère insuffisant du régime de l'acte365
§1. La recherche de la véritable nature des liens État / CDC366
§2. La recherche d'une théorie des actes mixtes des liens Etat / CDC369
Section II- Le critère éventuel de l'intérêt général371
§1. Les activités réglementées de la CDC372
I- Les consignations372
II- Les dépôts des notaires et des auxiliaires et mandataires de justice378
§2. Les « activités d'intérêt général concurrencées » de la CDC381
I- La gestion des fonds de retraites publiques382
II- Les métiers d'investisseurs et de prêteurs publics384
Chapitre 2. Des engagements CDC / Etat consubstantiellement contractuels393
Section I. Une approche volontairement souple des relations entre l'Etat et la CDC393
§1. Actes réglementaires par le droit, actes contractuels par vocation393
I- Le caractère discutable de la qualification réglementaire des liens Etat / CDC393
II- Des liens Etat / CDC volontairement contractuels395
§2. L'objet des conventions : le diagnostic du développement local401
I- Le partenariat du développement local401
II- La démarche pluriannuelle du développement local403
III- La démarche quasi réglementaire du développement local404
Section II- L'application pratique de ces principes406
§1. La mise en oeuvre des programmes d'intérêt général406
I- Le pilotage des programmes d'intérêt général par les Directions opérationnelles407
II- Les fonctions supports des services centraux408
A) La conduite des projets transversaux408
B) Le pilotage des organes opérationnels409
C) L'évaluation des programmes410
1) Une Commission d'évaluation par Programme411
2) Un groupe de travail en charge du suivi opérationnel de la démarche et des travaux d'évaluation411
3) Un chargé d'évaluation412
§2. La responsabilité encourue par la CDC dans le cadre de ses missions d'intérêt général412
I- La responsabilité contractuelle de la CDC en sa qualité de mandataire413
II- La responsabilité de la CDC en sa qualité de gestionnaire d'un fonds confié aux termes d'une loi ou d'un décret414
III- La responsabilité de la CDC dans son activité de consignataire414
IV- La responsabilité délictuelle de la CDC et de ses agents416
Conclusion de la seconde partie417
Conclusion générale421
Annexes427
Annexe 1 :
Extraits du Livre V « Les prestataires de services » du Code monétaire et financier, tel que publié au JORF du 16 décembre 2000429
Annexe 2 :
Tableau de concordance Code monétaire et financier (Partie législative)435
Annexe 3 :
Tableau synoptique comparé des gouverneurs de la Banque de France, des ministères, des ministres des finances, des Présidents de Commission de surveillance et des Directeurs généraux de la CDC (1816-2003)439
Annexe 4 :
Présentation et publication des comptes de la CDC et de divers organismes gérés487
Annexe 5 :
Les caissiers généraux de la Caisse des dépôts et consignations de 1816 à 2003491
Annexe 6 :
Calendrier comparé des rapports au Parlement (rapports blanc) et rapports d'activités de la CDC (rapports rouge)492
Annexe 7 :
Liste non exhaustive des fonds gérés par la Caisse des dépôts et consignations494
Annexe 8 :
Typologie des conventions, protocoles, accords, lettres et documents assimilés échangés entre la Caisse des dépôts et consignations et les pouvoirs publics (documents reçus ou publiés et étudiés)507
Annexe 9 :
Chiffres clefs Groupe CDC509
Bibliographie511
I- Ouvrages généraux, traités et manuels511
A) Généralités, histoire, économie, littérature, politique et finance511
B) Institutions administratives et droit public général513
C) Droit public financier518
D) Droit privé général520
E) Institutions financières et droit économique520
1) Droit public économique et économie politique520
2) Droit bancaire523
3) Institutions financières, monétaires et bancaires523
F) Dictionnaires et encyclopédies524
II- Ouvrages généraux consacrés aux systèmes des dépôts et consignations525
A) Ouvrages publiés par le groupe caisse des dépôts et consignations (ou en collaboration)525
B) Ouvrages généraux consacrés au groupe caisse des dépôts526
C) Ouvrages consacrés aux systèmes étrangers de caisse des dépôts et consignations527
III- Thèses et travaux de recherche527
A) Thèses527
B) Mémoires et rapports de recherche529
IV- Actes de colloques, congrès et journées d'études530
V- Témoignages531
A) Témoignages écrits531
B) Témoignages oraux532
VI- Articles (doctrine)532
VII- Législations internes550
A) Lois constitutionnelles551
B) Lois551
C) Lois de finances554
1) Lois de finances générales554
2) Lois de finances rectificatives554
3) Lois de financement de la sécurité sociale555
D) Ordonnances555
1) Ordonnances prises sur le fondement de l'art. 92 C555
2) Ordonnances prises sur le fondement de l'art. 38 C555
3) Ordonnances issues de la Libération555
4) Ordonnances royales555
E) Décrets557
F) Arrêtés567
G) Circulaires572
H) Instructions574
I) Avis574
J) Décisions574
K) Informations diverses575
1) Banque de France575
2) Caisse des dépôts et consignations575
VIII- Activités parlementaires nationales575
A) Débats parlementaires575
1) Débats parlementaires avant 1958575
2) Assemblée nationale (depuis 1958)575
3) Sénat (depuis 1958)576
B) Désignations organismes extra parlementaires577
1) Assemblée nationale577
2) Sénat577
C) Travaux parlementaires578
1) Travaux avant 1958578
2) Assemblée nationale (depuis 1958)578
3) Sénat (depuis 1958)579
D) Auditions du parlement580
1) Auditions à l'Assemblée nationale580
2) Auditions au Sénat581
E) Communications du parlement581
F) Communiqués de presse581
IX- Activités des institutions européennes581
A) Les normes dérivées du droit communautaire581
1) Les règlements581
2) Les directives582
B) Autres sources du droit communautaire583
1) Les décisions583
a- Les décisions du Conseil583
b- Les décisions de la Commission584
2) Les communications584
3) Les actes émanant du Parlement européen585
C) Jurisprudences européennes585
1) Cour européenne des Droits de l'Homme585
2) Cour de Justice des Communautés585
3) Tribunal de Première instance des Communautés587
X- Activités d'autorités nationales (autres que françaises)587
A) Allemagne587
B) Belgique587
C) Luxembourg587
D) Maroc587
E) Québec588
XI- Activités des autorités juridictionnelles françaises588
A) Jurisprudences administratives588
1) Conseil d'État588
2) Cours administratives d'appel596
3) Tribunaux administratifs597
B) Jurisprudences constitutionnelles597
1) Décisions relatives à la conformité à la Constitution (art. 54 C et 61 C)597
2) Décisions rendues sur examen de fin de non-recevoir (art. 41 C)599
3) Décisions rendues sur examen de l'incompatibilité de certaines fonctions avec un mandat parlementaire599
4) Décisions rendues sur examen des textes de forme législative (art. 37 C)599
C) Jurisprudences financières600
1) Cour des comptes600
2) Cour de discipline budgétaire et financière600
D) Jurisprudences judiciaires601
1) Cour de Cassation601
2) Cours d'appel602
3) Tribunaux d'instance602
E) Jurisprudences du tribunal des conflits603
XII- Rapports et documents assimilés d'autorités administratives françaises603
A) Ordonnances et avis de conseil d'état603
1) Ordonnances de référés603
2) Avis604
B) Rapports, réponses au parlement et autres documents de la cour des comptes604
1) Rapports au Président de la République604
2) Réponses au Parlement605
3) Référés605
C) Rapports et études du conseil économique et social605
D) Rapports et études d'autorités administratives indépendantes605
1) Le Médiateur de la République605
2) La Commission d'accès aux documents administratifs605
3) La Commission pour la transparence financière de la vie politique606
4) Le Conseil de la concurrence606
a- Décisions606
b- Avis606
E) Rapport du haut secteur financier public et semi-public606
F) Rapports d'études diverses606
XIII- Documents CDC607
A) Rapports au parlement (dits Rapports blancs)607
B) Rapports annuels d'activités (dits Rapports rouges)611
C) Fonds d'épargne et financement du logement social et de la politique de la ville - rapports annuels (dits Rapports verts)612
D) Décisions du directeur général (non publiés au Jorf)612
1) Arrêtés612
2) Circulaires613
3) Décisions614
E) Procès verbaux de la commission de surveillance (Catalogues des reliures)614
F) Direction de la communication (CDC)616
1) Le magazine CDscope616
2) Autres publications619
G) Rapports, encarts et documents de présentation du groupe620
H) Relevé des côtes (Consultations des services des archives)621
XIV - Sites internet utilisés622
A) Groupe CDC622
B) Corps constitués/ Institutions et finances623
C) Associations623
D) Affaires européennes623
E) Systèmes étrangers de CDC623
Tables des matières625