Contribution à l'étude des pouvoirs budgétaires du Parlement en France : éclairage historique et perspectives d'évolution

Auteur(s) :

Baudu, Aurélien (1980-....) Découvrir l'auteur

Résumé

L'étude aborde le détournement du pouvoir originel de décision budgétaire par le Parlement ainsi que la mise en oeuvre du contrôle budgétaire sous la Ve République par l'encadrement et le rééquilibrage au sein de l'assemblée parlementaire.

Éditeur(s)
- Dalloz
Date
- 2010
Notes
- Bibliogr. p. 639-669
Langues
- Français
Description matérielle
- 1 vol. (XVII-681 p.) ; 24 cm
Collections
- Bibliothèque parlementaire & constitutionnelle
Sujet(s)
Epoque
- 1800-....
Lieu
- Crédits budgétaires et dépenses -- France
- France
ISBN
- 978-2-247-08906-2
Indice
- 350.4 Pouvoir législatif
Quatrième de couverture
- En reconnaissant un pouvoir budgétaire complet au Parlement, le baron Louis, ministre des Finances de Louis XVIII, ne s'est pas contenté de réaffirmer le principe du consentement de l'impôt ; avec la règle des quatre temps alternés, il a jeté les bases de la collaboration des pouvoirs en matière budgétaire. Un conflit s'est alors élevé entre le Parlement et le gouvernement pour la conquête du pouvoir de décision budgétaire. En brossant une fresque de l'évolution du rôle budgétaire du Parlement, il a été possible de démontrer, contrairement aux idées reçues de la doctrine, que la Constitution de 1958 est davantage revenue aux sources d'un parlementarisme équilibré qu'elle n'a bridé le Parlement en matière budgétaire. Il ne reste plus qu'à espérer que les députés et les sénateurs exercent enfin, et avant le centenaire de la V^e République, les compétences budgétaires dont ils disposent.
Tables des matières
- - Contribution à l'étude des pouvoirs budgétaires du Parlement en France
  - Éclairage historique et perspectives d'évolution
  - Aurélien Baudu
  - Dalloz
  - Principales abréviations utilisées VII
  - Remerciements IX
  - Liste des personnalités rencontrées XI
  - Préface XV
  - Introduction générale 1
  - Première partie Le détournement des pouvoirs budgétaires du Parlement (1815-1958)33
  - Titre premier Le détournement du pouvoir de décision budgétaire par le Parlement37
  - Chapitre I. Une interprétation extensive du principe du consentement de l'impôt 39
  - Section I. La consécration du principe du consentement de l'impôt42
  - § I. La naissance du principe dans les démocraties étrangères42
  - A. Le modèle anglais et le mythe fondateur du parlementarisme français42
  - B. L'influence des autres régimes démocratiques45
  - § II. La consécration tardive du principe du consentement de l'impôt en france47
  - A. Une absence de mise en oeuvre du principe jusqu'au XX^e siècle47
  - B. Une clef de voûte du régime parlementaire français51
  - 1. Une inscription constitutionnelle continue du principe depuis le XIX^e siècle 52
  - 2. Une mise entre parenthèses du principe sous le régime de Vichy 55
  - Section II. La lecture extensive du principe du consentement de l'impôt59
  - § I. Du consentement de l'impôt au vote du budget60
  - A. Le droit du parlement de voter le budget60
  - 1. Le droit du Parlement de voter les dépenses publiques 61
  - 2. Le droit du Parlement de voter le budget 70
  - B. Le droit du Parlement de refuser le budget77
  - 1. Le refus du budget par le Parlement, une arme politique 77
  - 2. Les exemples de refus du budget par le Parlement 81
  - § II. La confiscation de la préparation du budget par le parlement85
  - A. La préparation du budget, une compétence normalement dévolue au pouvoir exécutif85
  - 1. La suprématie budgétaire de l'exécutif en Angleterre 86
  - 2. Le ministre des Finances, «promoteur» historique du budget en France 89
  - B. La préparation du budget, une compétence confisquée par les commissions des finances du Parlement93
  - 1. La montée en puissance politique des commissions des finances du Parlement 96
  - 2. Les empiètements budgétaires de la commission des finances de la Chambre des députés sur les attributions du gouvernement 103
  - Chapitre II. La mainmise de la chambre populaire du Parlement sur le pouvoir de décision budgétaire 113
  - Section I. Le «monopole budgétaire» de la chambre populaire en france114
  - § I. La genèse du principe de l'inégalité des pouvoirs budgétaires entre les deux chambres à l'étranger114
  - A. Les démocraties favorables à l'égalité des pouvoirs budgétaires entre les deux chambres115
  - B. Les démocraties favorables au renforcement des pouvoirs budgétaires de la chambre populaire117
  - § II. La mise en place d'un «monopole budgétaire» au profit de la chambre des députés en france120
  - A. La consécration du principe de l'inégalité des pouvoirs budgétaires entre les deux chambres françaises120
  - 1. La réaffirmation systématique du droit de priorité budgétaire de la Chambre des députés depuis 1815 121
  - 2. La reconnaissance du principe de l'inégalité des pouvoirs budgétaires entre les deux chambres françaises en 1875 125
  - B. Le principe de la libre utilisation du droit d'amendement en matière budgétaire à la Chambre des députés129
  - 1. Un principe de droit constitutionnel, issu de la pratique parlementaire 130
  - 2. L'absence de volonté politique des députés de remettre en cause ce principe 133
  - Section II. La remise en cause des pouvoirs budgétaires de la chambre haute en france140
  - § I. Le suffrage universel, un critère déterminant du rôle budgétaire des chambres hautes dans les démocraties étrangères140
  - A. L'effacement des pouvoirs budgétaires des chambres hautes aristocratiques : l'exemple de la Chambre des lords141
  - 1. Le droit d'amendement en matière budgétaire enlevé aux lords anglais 141
  - 2. La mise en sommeil des autres compétences budgétaires des lords anglais 142
  - B. L'affirmation des pouvoirs budgétaires des chambres hautes démocratiques : l'exemple du Sénat américain143
  - 1. Le droit d'amendement en matière budgétaire des sénateurs reconnu par la Constitution américaine 144
  - 2. L'extension des compétences budgétaires du Sénat américain 144
  - § II. Le suffrage universel, un critère non déterminant en france de l'affirmation des pouvoirs budgétaires de la chambre haute146
  - A. L'affirmation des pouvoirs budgétaires de la chambre haute aristocratique : l'exemple de la Chambre des pairs147
  - 1. L'affirmation des pouvoirs budgétaires de la Chambre des pairs en 1815 147
  - 2. La réaffirmation des pouvoirs budgétaires de la Chambre des pairs en 1830 151
  - B. L'effacement des pouvoirs budgétaires de la chambre haute démocratique : l'exemple du Sénat et du Conseil de la République153
  - 1. Les difficultés du Sénat pour l'affirmation de ses pouvoirs budgétaires 154
  - 2. Le silence constitutionnel autour des pouvoirs budgétaires du Conseil de la République 164
  - Titre second Un Parlement se détournant de ses pouvoirs budgétaires originels173
  - Chapitre I. Le détachement du Parlement de l'autorisation budgétaire 175
  - Section I. La remise en cause de la périodicité de l'autorisation budgétaire176
  - § I. L'affirmation du principe de l'annualité budgétaire176
  - A. Un principe universellement reconnu dans les démocraties177
  - B. Un principe budgétaire issu de la Révolution française179
  - 1. La consécration de la règle de l'annualité budgétaire 179
  - 2. L'échec des tempéraments apportés à la règle de l'annualité budgétaire 181
  - § II. L'atteinte répétée au principe de l'annualité budgétaire186
  - A. La pratique des douzièmes provisoires187
  - 1. La pratique des douzièmes provisoires en Angleterre 187
  - 2. La pratique des douzièmes provisoires en France 189
  - B. Le recours permanent aux douzièmes provisoires en France192
  - 1. Le recours fréquent aux douzièmes provisoires dès la Restauration 193
  - 2. Le recours systématique aux douzièmes provisoires sous la Troisième et la Quatrième République 196
  - Section II. La remise en cause de l'autorisation budgétaire198
  - § I. Le recours permanent à la pratique des crédits additionnels199
  - A. L'encadrement et le recours exceptionnel aux crédits additionnels dans les démocraties étrangères199
  - B. La souplesse et le recours permanent aux crédits additionnels en France201
  - 1. Le recours fréquent aux crédits additionnels dès la Restauration 201
  - 2. Le recours systématique aux crédits additionnels sous la Troisième et la Quatrième République 204
  - § II. Les inconvénients du recours permanent aux crédits additionnels218
  - A. Les atteintes au mythe de l'équilibre budgétaire218
  - B. La remise en cause de l'autorisation budgétaire222
  - Chapitre II. Les insuffisances du contrôle budgétaire du Parlement 225
  - Section I. Le développement du contrôle budgétaire a priori226
  - § I. L'amélioration de la lisibilité du budget dès la restauration227
  - A. L'émergence de l'universalité budgétaire228
  - B. L'essor de la règle de l'unité budgétaire232
  - C. Le développement de la spécialité budgétaire234
  - § II. Les limites du contrôle budgétaire a priori au XX^e siècle239
  - A. L'émergence de l'interventionnisme de l'État240
  - B. Les répercussions budgétaires de l'interventionnisme de l'État244
  - 1. La remise en cause de la règle de l'universalité budgétaire 244
  - 2. La remise en cause de la règle de l'unité budgétaire 247
  - 3. La remise en cause de la règle de la spécialité budgétaire 258
  - Section II. Un désintérêt pour le contrôle budgétaire a posteriori263
  - § I. La méfiance du parlement au cours de l'exécution budgétaire263
  - A. L'absence de surveillance parlementaire du contrôle préventif dans les démocraties étrangères265
  - B. Le contrôle administratif des dépenses de l'État sous l'oeil vigilant du Parlement en France267
  - 1. La mise en oeuvre d'un contrôle préventif portée par l'action du Parlement 268
  - 2. Le contrôle administratif des dépenses de l'État sous l'oeil vigilant du Parlement 275
  - § II. Le désintéressement du parlement pour le contrôle législatif de l'exécution budgétaire281
  - A. L'institution du contrôle législatif de l'exécution budgétaire281
  - 1. La naissance de la loi de règlement 281
  - 2. Le renforcement du lien entre la Cour des comptes et le Parlement 284
  - B. Le détachement du Parlement du contrôle législatif de l'exécution budgétaire286
  - 1. Les causes externes du détachement du Parlement pour le contrôle de l'exécution budgétaire 287
  - 2. Les causes internes du détachement du Parlement pour le contrôle de l'exécution budgétaire 296
  - Conclusion de la première partie 303
  - Seconde partie. La mise en oeuvre des pouvoirs budgétaires du Parlement sous la V^e République305
  - Titre premier La protection de l'autorisation parlementaire du budget par son encadrement309
  - Chapitre I. La limitation du pouvoir de réformation du Parlement sur le budget de l'État 313
  - Section I. L'exclusion du parlement de la rédaction du budget de l'État314
  - § I. La mainmise du pouvoir exécutif sur la préparation du budget315
  - A. Le gouvernement, un acteur incontournable de l'élaboration du budget315
  - 1. Les arbitrages budgétaires, une dyarchie au sommet de l'État ? 316
  - 2. Le pouvoir réel du ministre en charge de la conception du budget 325
  - B. L'élaboration du budget un processus technique en voie de modernisation327
  - 1. La rénovation du calendrier annuel de la préparation budgétaire 328
  - 2. Les lacunes du processus d'élaboration budgétaire et les efforts entrepris pour insuffler une nouvelle dynamique 330
  - § II. La mise à l'écoute du parlement au cours du processus d'élaboration budgétaire335
  - A. L'interdiction donnée au Parlement de réécrire le budget335
  - 1. La suppression du pouvoir de réécriture budgétaire des commissions des finances 336
  - 2. Le maintien de cette interdiction malgré les assouplissements apportés à la rationalisation du régime parlementaire 338
  - B. Une information accrue du Parlement lors de la préparation du budget340
  - 1. Le débat d'orientation budgétaire au Parlement 341
  - 2. Les autres outils d'information à la disposition des parlementaires 346
  - Section II. La limitation des amendements des parlementaires en matière budgétaire348
  - § I. La mise en place d'un «couperet» sur le droit d'amendement du parlement, en matière budgétaire349
  - A. La volonté initiale du pouvoir constituant : la limitation des initiatives parlementaires en matière financière350
  - 1. L'article 40 de la Constitution de 1958 352
  - 2. L'article 42 de l'ordonnance du 2 janvier 1959 354
  - B. Le contournement progressif de cette volonté355
  - 1. La jurisprudence constitutionnelle, protectrice de l'initiative parlementaire 356
  - 2. La rénovation du droit d'amendement parlementaire en matière budgétaire par la loi organique du 1^er août 2001 361
  - § II. Le nécessaire renforcement du «couperet»364
  - A. La remise en cause de l'article 40 de la Constitution, une voie incertaine et risquée364
  - 1. Les propositions tendant à remettre en cause l'article 40 de la Constitution 365
  - 2. Les risques et les incertitudes autour de cette remise en cause 369
  - B. Le renforcement de l'article 40 de la Constitution, une voie vertueuse377
  - 1. La nécessité de mettre en place un dispositif constitutionnel de maîtrise de la dépense fiscale 378
  - 2. La nécessité de poursuivre la rénovation des procédures d'examen de la recevabilité financière au Parlement 381
  - Chapitre II. L'encadrement du pouvoir d'adoption du Parlement sur le budget de l'État 389
  - Section I. Les contraintes temporelles, un parlement pressé par le gouvernement pour l'adoption du budget390
  - § I. L'encadrement du calendrier budgétaire au parlement, une garantie efficace contre les «douzièmes provisoires»390
  - A. Un parlement enfermé dans des délais stricts394
  - 1. Le délai global d'adoption du budget, une pratique conciliante 394
  - 2. Les délais de discussion budgétaire internes aux assemblées 398
  - B. Un Parlement sanctionné en cas de non-respect des délais400
  - 1. La sanction des délais de discussion budgétaire internes aux assemblées 400
  - 2. La sanction du délai global d'adoption du budget 401
  - § II. La réaffirmation du droit de priorité de l'assemblée nationale, dans le respect des pouvoirs budgétaires du sénat406
  - A. Le droit de priorité de l'Assemblée nationale en matière de lois de finances407
  - 1. Une lecture stricte du droit de priorité de l'Assemblée nationale 407
  - 2. Le droit de priorité de l'Assemblée nationale, le déclencheur du «couperet» 409
  - B. La fin de la remise en cause des pouvoirs budgétaires du Sénat412
  - 1. La commission mixte paritaire et la réaffirmation des pouvoirs budgétaires du Sénat 416
  - 2. La commission mixte paritaire et l'application des pouvoirs budgétaires du Sénat 419
  - Section II. Les contraintes procédurales, un parlement désarméface à l'arsenal du gouvernement422
  - § I. L'encadrement de la discussion budgétaire, oser aller plus loin423
  - A. Vers un «réveil» budgétaire en commission élargie426
  - 1. L'éclaircissement budgétaire effectué en commissions des finances 426
  - 2. La nécessité de développer le recours aux commissions élargies 432
  - B. Les vertus de la «rénovation» du débat budgétaire en séance publique437
  - 1. Le respect de la spécialité du texte de la loi de finances 440
  - 2. Une plus grande sincérité du débat budgétaire au Parlement 445
  - § II. L'encadrement du vote du budget, les armes du gouvernement449
  - A. Le blocage du vote, le «verrou» incontournable451
  - 1. Le «vote bloqué», une arme destinée à assurer la cohérence du projet de loi de finances 452
  - 2. Le difficile assouplissement du «vote bloqué» en matière budgétaire 456
  - B. La suppression du vote, l'artillerie lourde de l'exécutif456
  - 1. L'article 49, alinéa 3, de la Constitution, une «guillotine budgétaire» 457
  - 2. Les articles 16 et 16 bis de la Constitution, un Parlement privé de sa compétence budgétaire 463
  - Titre second Le développement du contrôle budgétaire du Parlement par son rééquilibrage467
  - Chapitre I. Le contrôle budgétaire a priori du Parlement, mythe et réalité 471
  - Section I. Les difficultés du parlement à opérer un contrôle préalable de l'opportunité budgétaire efficace472
  - § I. L'amélioration de la lisibilité du budget, une invitation à l'exercice du contrôle budgétaire préalable par le parlement473
  - A. Le renforcement de l'information budgétaire du Parlement473
  - 1. Les mécanismes d'information du Parlement sur la loi de finances 474
  - 2. L'impact de ces mécanismes sur la lisibilité du budget 476
  - B. L'affermissement des grands principes budgétaires478
  - 1. Les règles budgétaires synthétiques 478
  - 2. Les règles budgétaires analytiques 480
  - § II. Les obstacles à l'exercice par le parlement d'un contrôle préalable de l'opportunité budgétaire efficace487
  - A. L'effet combiné du fait majoritaire et de la rationalisation parlementaire en matière budgétaire487
  - 1. Le fait majoritaire et le spectre de sa disparition 488
  - 2. La rationalisation parlementaire en matière budgétaire 490
  - B. L'alternative restreinte du Parlement en matière de contrôle préalable de l'opportunité budgétaire492
  - 1. Le vote ou le refus du budget 493
  - 2. La saisine du Conseil constitutionnel sur la loi de finances 495
  - Section II. La juridicisation du contrôle préalable de la régularité budgétaire par l'action du juge constitutionnel498
  - § I. Le contrôle classique du juge constitutionnel499
  - A. La difficile protection des principes budgétaires classiques501
  - 1. Les règles budgétaires synthétiques 502
  - 2. Les règles budgétaires analytiques 507
  - B. Un contrôle limité à la chasse aux «cavaliers budgétaires»513
  - 1. L'interdiction des mesures étrangères aux lois de finances 513
  - 2. La sévérité du juge constitutionnel à l'égard des «cavaliers budgétaires» 515
  - § II. Le «nouveau» contrôle du juge constitutionnel518
  - A. L'élaboration progressive du principe de sincérité budgétaire518
  - 1. La mise en lumière du principe de sincérité budgétaire 519
  - 2. La sincérité budgétaire, un principe juridique contraignant ou un objectif à atteindre ? 521
  - B. Un contrôle limité à l'erreur manifeste d'appréciation524
  - 1. La consécration du principe de sincérité budgétaire 525
  - 2. L'impossible «censure» du budget pour insincérité par le juge constitutionnel 526
  - § III. La juridicisation du contrôle budgétaire préalable du parlement, dans une impasse ?530
  - A. La systématicité de la saisine du Conseil constitutionnel sur les lois de finances, une véritable tradition budgétaire531
  - B. L'éventualité d'une remise en cause de cette tradition budgétaire533
  - 1. L'occasion manquée de saisir le Conseil constitutionnel sur le budget de l'année 2007 534
  - 2. L'occasion manquée de saisir le Conseil constitutionnel sur le budget de l'année 2008 537
  - Chapitre II. La construction du contrôle budgétaire a posteriori du Parlement 541
  - Section I. Le contrôle en cours d'exécution budgétaire par le parlement545
  - § I. Les commissions des finances des assemblées parlementaires, chevilles ouvrières du contrôle de l'exécution budgétaire545
  - A. Le développement de leurs pouvoirs de contrôle547
  - 1. Le «pré-contrôle» des commissions des finances 548
  - 2. Le contrôle «continu» des commissions des finances 551
  - B. Les moyens externes au service de leurs pouvoirs de contrôle559
  - 1. L'assistance de la Cour des comptes 559
  - 2. Le recours à des expertises extérieures 564
  - § II. Les «collectifs budgétaires», l'indispensable réhabilitation de cet instrument de contrôle parlementaire565
  - A. Une catégorie particulière de lois de finances567
  - 1. Le «collectif budgétaire», une loi de finances «bis» 567
  - 2. Le collectif budgétaire, un exercice de contrôle parlementaire 569
  - B. La nécessité de mettre fin au «collectif budgétaire» de fin d'année577
  - 1. Les limites de l'enchevêtrement entre les textes budgétaires de fin d'année 577
  - 2. La réhabilitation du collectif budgétaire de printemps 579
  - Section II. Le contrôle définitif de l'exécution budgétaire par le parlement581
  - § I. Le contrôle définitif «classique» de l'exécution budgétaire par le parlement : la loi de règlement583
  - A. Le «désintérêt parlementaire» pour la loi de règlement jusqu'à l'entrée en vigueur de la LOLF de 2001583
  - 1. Le «désintérêt parlementaire» pour la loi de règlement jusqu'en 2006 584
  - 2. Les causes du «désintérêt parlementaire» pour la loi de règlement 587
  - B. Les incertitudes sur la réhabilitation de la loi de règlement par les assemblées parlementaires593
  - 1. Les difficultés pratiques de la réhabilitation de la loi de règlement 594
  - 2. Les alternatives à l'absence de sanction du gouvernement 599
  - § II. Le renouveau du contrôle de l'exécution budgétaire par la mise en oeuvre d'un «cycle de la performance» au parlement606
  - A. L'apprentissage de la culture de la performance, la clef du renouveau du contrôle parlementaire607
  - 1. La démarche de performance, une nouvelle logique de gouvernance 607
  - 2. L'exigence d'un «changement culturel» au Parlement 610
  - B. L'évaluation des politiques publiques, une mission encore embryonnaire au Parlement615
  - 1. Les organes parlementaires d'évaluation des politiques publiques 618
  - 2. Vers le renforcement de la mission parlementaire d'évaluation des politiques publiques ? 623
  - Conclusion de la seconde partie 627
  - Conclusion générale 631
  - Bibliographie 639
  - Bibliographie historique 639
  - Thèses et ouvrages historiques 639
  - Articles historiques 649
  - Bibliographie contemporaine 651
  - Thèses et ouvrages contemporains 651
  - Articles contemporains 657
Origine de la notice:
- BNF