Le système décisionnel de l'Union européenne
Florence Chaltiel
Serge Guillon
La documentation Française
Introduction5
Partie 1
Le champ et la diversité des décisions9
Chapitre 1
Les compétences de l'Union européenne11
Un préalable : définir l'Union européenne12
- Une entité juridique et politique indéterminée12
¤ Un objet juridique ne correspondant à aucune catégorie12
¤ Un objet politique pratiquant un fédéralisme sectoriel13
- Les débats sur les compétences de l'Union européenne14
¤ Les échecs des années 200014
¤ L'avenir de l'Union européenne : une interrogation constante15
Un élargissement progressif des compétences16
- Le développement des compétences externes16
¤ La théorie des compétences implicites16
¤ La construction d'une compétence internationale16
- L'extension des compétences internes17
¤ Des compétences initialement à dominante économique17
¤ Les spillover effect ou l'effet d'engrenage17
Les principes fondant la répartition et l'exercice des compétences18
- Le principe d'attribution19
¤ Un principe appliqué aux organisations internationales19
¤ L'impact sur le choix de la base juridique19
¤ La clause de flexibilité (article 352 TFUE)19
- Le principe de subsidiarité20
¤ Une réponse à l'extension rampante des compétences20
¤ Des effets tangibles sur l'exercice des compétences20
- Le principe de proportionnalité21
¤ Une protection contre les dérives législatives21
¤ Des enjeux concrets pour les États membres21
La clarification des compétences par le traité de Lisbonne22
- Une revendication ancienne22
¤ Un débat récurrent22
¤ Les travaux de la Convention sur l'avenir de l'Union européenne23
- Les compétences exclusives23
¤ Définition23
¤ L'énumération des compétences exclusives24
- Les compétences partagées24
¤ Définition24
¤ L'énumération des compétences partagées25
- Les compétences d'appui et les compétences non classées26
¤ Les compétences d'appui, de coordination ou de complément26
¤ Les compétences non classées26
Chapitre 2
La diversité des décisions européennes27
Les décisions fondamentales27
- Le droit originaire européen : les traités27
¤ Qui détient l'initiative en matière de révision des traités ?27
¤ L'utilisation croissante de la méthode intergouvernementale28
¤ Le recours ponctuel à la méthode conventionnelle30
- Les décisions relatives à l'adhésion d'un État30
¤ Les élargissements successifs30
¤ Les conditions d'adhésion31
¤ Les étapes de la procédure d'adhésion et les décisions afférentes32
- Les décisions relatives au retrait d'un État33
¤ Une procédure instaurée par le traité de Lisbonne33
- Les accords conventionnels entre plusieurs parties36
¤ Les accords internationaux36
¤ Les accords interinstitutionnels (article 295 TFUE)37
¤ Les accords entre États membres38
Les actes unilatéraux ayant force obligatoire38
- Les actes législatifs de l'Union européenne38
¤ Les règlements38
¤ Les directives39
¤ Les décisions40
- La multiplication des actes non législatifs ayant force obligatoire41
¤ Les actes délégués41
¤ Les actes d'exécution et la comitologie43
Les décisions d'orientation sans force obligatoire45
- Les orientations à caractère général45
¤ Les avis et recommandations45
¤ Les actes dits atypiques46
- Les orientations à caractère sectoriel46
¤ Les actes en matière de Politique étrangère et de sécurité commune46
¤ Les recommandations en matière de politique économique47
Partie 2
Un système décisionnel sous influence49
Chapitre 1
Les différents modes de consultation et leurs acteurs51
L'organisation de la démocratie consultative51
- Les instances européennes consultées51
¤ Le Comité économique et social européen51
¤ Le Comité des régions52
- Les modes de consultation53
¤ La base juridique : l'article 11 du TUE53
¤ La consultation des partenaires sociaux (article 154 TFUE)54
¤ Les livres verts de la Commission européenne55
¤ Les livres blancs de la Commission européenne55
¤ Le recours à l'internet56
Le rôle nouveau des parlements nationaux56
- De l'idée à la mise en oeuvre56
¤ Une demande de longue date56
¤ L'article 12 du TUE57
¤ La procédure de contrôle du respect du principe de subsidiarité58
- L'exercice des nouveaux pouvoirs58
¤ La procédure des cartons jaunes58
¤ La proposition de création d'un « carton vert »60
¤ Une innovation : les conférences interparlementaires61
Le développement du lobbying privé62
- Un phénomène en plein essor62
¤ Un terme à plusieurs facettes62
¤ Une diversification des formes de lobbying63
¤ Une multiplication des groupes d'intérêt64
- L'encadrement du lobbying privé65
¤ Dans le monde65
¤ Union européenne : une préoccupation ancienne mais un registre récent66
¤ Des améliorations depuis 201467
¤ Rendre l'enregistrement au registre de transparence obligatoire68
¤ ...et l'assortir du respect d'un code de conduite68
¤ Un sujet permanent de controverses70
Chapitre 2
Le dispositif français de coordination en matière européenne73
La promotion et la défense des positions nationales74
- Les acteurs74
¤ Le « pentagone » français74
¤ Le président de la République75
¤ Le Premier ministre75
¤ Le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE)76
¤ Le ministre des Affaires étrangères et ses services78
¤ Le ministre délégué ou secrétaire d'État aux Affaires européennes78
¤ La Représentation permanente de la France auprès de l'Union européenne80
- La coordination interministérielle82
¤ Le champ de la coordination interministérielle82
¤ Le fonctionnement concret de la coordination interministérielle82
Les instruments de l'influence83
- Une présence inégale83
¤ Distinguer présence et influence83
¤ Les postes à caractère politique84
¤ Les fonctions administratives84
¤ Les experts nationaux détachés85
¤ La présence linguistique86
- Les véritables vecteurs de l'influence87
¤ Une vision stratégique87
¤ Un dispositif ad hoc87
¤ La qualité des hommes88
Partie 3
Le nouveau carré institutionnel européen89
Chapitre 1
La Commission européenne91
Le rôle de la Commission européenne91
- Une institution inspirée de la Haute Autorité de la CECA91
¤ Les origines de la Commission européenne91
¤ Une pluralité de fonctions essentielles92
- Les bases juridiques des compétences de la Commission92
- Le monopole juridique de l'initiative législative93
¤ Une prérogative historiquement légitime93
¤ L'ambigüité du concept d'intérêt général européen94
- Les rares exceptions au monopole de l'initiative94
¤ Les exceptions prévues par le traité de Rome94
¤ De nouvelles exceptions prévues par le traité de Maastricht94
¤ Les modifications introduites par le traité de Lisbonne95
- Des tentatives pour partager « l'initiative de l'initiative »95
¤ Les évolutions depuis 199295
¤ Le pouvoir d'influence du Conseil européen96
- La création d'un droit d'initiative citoyenne96
¤ Les origines du droit d'initiative citoyenne96
¤ Une procédure très encadrée97
¤ Un bilan décevant98
- La diversité des autres compétences de la Commission100
¤ Gardienne des traités100
¤ Une fonction exécutive100
¤ Des compétences sur le plan international100
La composition de la Commission européenne101
- La présidence de la Commission européenne101
¤ Treize présidences depuis 1958101
¤ Un rôle majeur au sein de l'Union européenne103
¤ Un nouveau mode de désignation depuis 2014104
- Le collège des commissaires105
¤ La recherche d'un équilibre politique105
¤ Un processus de désignation plus démocratique106
¤ Le haut représentant de l'Union pour les affaires étrangères et la politique de sécurité107
¤ Une nouvelle organisation (2015)109
- L'indépendance des commissaires européens109
¤ Le serment d'indépendance109
¤ Le code de bonne conduite110
¤ La déclaration d'intérêt111
¤ Le registre des cadeaux de plus de 150 euros111
- Un sujet épineux : le nombre de commissaires112
¤ Le défi des élargissements112
¤ Les États membres divisés112
¤ La formule retenue... mais non mise en oeuvre113
Les services de la Commission européenne114
- Le Secrétariat général114
¤ Le rôle d'Émile Noël114
¤ Le coeur de la Commission114
- Les directions générales et les services de la Commission115
¤ La structuration du travail au sein de la Commission115
¤ La réorganisation des directions générales en 2015115
- Les agences exécutives117
¤ Définition117
¤ L'Agence exécutive pour les consommateurs, la santé, l'agriculture et l'alimentation (CHAFEA)118
¤ L'Agence exécutive Éducation, audiovisuel et culture (EACEA)118
¤ L'Agence exécutive du Conseil européen de la recherche (CER)119
¤ L'Agence exécutive pour les petites et moyennes entreprises (EASME)119
¤ L'Agence exécutive « Innovation et réseaux » (INEA)119
¤ L'Agence exécutive pour la recherche (REA)120
Le fonctionnement de la Commission européenne120
- L'organisation des travaux internes120
¤ Le cycle de planification stratégique et de programmation120
¤ L'élaboration d'un programme de travail annuel121
¤ L'élaboration de la législation et le plan de gestion121
¤ La coordination interne122
- Les moyens de la Commission européenne122
¤ Premier budget des institutions européennes122
¤ Des effectifs conséquents122
- Les principales critiques adressées à la Commission123
¤ La bureaucratisation123
¤ La passivité124
- Les conséquences d'un retrait du Royaume-Uni de l'UE125
¤ Une diminution du nombre de commissaires125
¤ Quid des fonctionnaires britanniques en poste à Bruxelles ?125
Chapitre 2
Le Parlement européen127
L'acquisition graduelle de nouveaux pouvoirs128
- La constitution d'une véritable assemblée parlementaire128
¤ D'une assemblée composée de parlementaires nationaux128
¤ ... à une élection au suffrage universel direct (1979)128
¤ Une assemblée longtemps purement consultative129
¤ Les propositions visionnaires du doyen Vedel129
¤ Une extension progressive des pouvoirs130
- Les prérogatives introduites par le traité de Lisbonne130
¤ Être un co-législateur de droit commun130
¤ De nouveaux pouvoirs budgétaires130
Les élections européennes, un objet de préoccupations130
- La difficile harmonisation des règles électorales130
¤ Vers des règles communes aux États membres130
¤ La question du nombre de sièges par État membre132
¤ Les choix nationaux du mode de scrutin134
- La faiblesse des partis politiques européens135
¤ Le concept de parti politique européen135
¤ L'échiquier des partis politiques européens136
- Des élections caractérisées par une abstention élevée137
¤ Une progression régulière de l'abstention à partir de 1979137
¤ Une participation en hausse en 2019137
Un fonctionnement politique original138
- L'absence de fait majoritaire et ses conséquences138
¤ L'absence de fait majoritaire138
¤ La recherche de majorités139
- Le rôle des groupes politiques et des intergroupes139
¤ Les règles de constitution d'un groupe politique139
¤ Les groupes politiques140
¤ Les intergroupes142
- Les commissions parlementaires144
¤ Les commissions permanentes et temporaires144
¤ La conférence des présidents des commissions145
- L'organisation pratique des travaux parlementaires145
¤ Une obligation : garantir le multilinguisme145
¤ Une originalité : l'organisation de l'agenda146
¤ Les sessions plénières à Strasbourg147
- Le développement des relations avec les parlements nationaux148
¤ Des relations difficiles148
¤ Le renforcement de la coopération interparlementaire148
Les débats sur le Parlement européen150
- La relation avec les citoyens150
¤ Une abstention affaiblissant sa légitimité150
¤ Un mode de scrutin éloignant le parlementaire du citoyen150
¤ Un projet de réforme de la loi électorale européenne150
- L'étendue limitée des pouvoirs151
¤ L'absence de pouvoir d'initiative législative151
¤ L'absence de pouvoir de voter l'impôt152
¤ La marginalisation du Parlement en cas de crise153
- La localisation du siège du Parlement européen153
¤ Une bataille sans fin153
¤ Les critiques à l'égard de l'implantation strasbourgeoise154
- Les conséquences d'un retrait du Royaume-Uni de l'UE155
¤ Le départ des parlementaires britanniques155
Chapitre 3
Le Conseil157
La négociation au sein du Conseil158
- Le champ de la négociation158
¤ Les compétences partagées avec le Parlement européen158
¤ Les compétences spécifiques158
- L'organisation de la négociation158
¤ Les trois niveaux de négociation158
¤ Le rôle de la présidence du Conseil160
¤ Les règles de fixation des ordres du jour pour les conseils des ministres161
- Les négociations techniques au sein des groupes de travail162
¤ Un rôle de préparation162
¤ Les spécificités des groupes Antici et Mertens162
- Les négociations globales au sein du COREPER163
¤ Une instance imposée par l'extension des compétences163
¤ Le moteur de la machine de négociation européenne164
- Des comités spécialisés165
¤ Le Comité spécial agriculture (CSA)165
¤ Le Comité de politique et de sécurité (COPS)166
¤ Un nouvel acteur, le Comité économique et financier (CEF)166
¤ Le recours à des « sherpas »167
- Le Conseil des ministres167
¤ Son rôle167
¤ Le principe de l'unicité du Conseil des ministres167
¤ Des conseils aux rôles différenciés168
Les règles de vote : les principes169
- Les règles de vote169
¤ Les trois règles de vote169
¤ La définition de la majorité qualifiée depuis le 1er novembre 2014172
¤ Les procédures de vote173
- La préférence pour l'adoption par consensus174
¤ Une utilisation longtemps limitée du vote formel174
¤ Le compromis de Luxembourg174
¤ Le compromis de loannina ou la recherche du consensus174
Chapitre 4
Le Conseil européen177
L'histoire du Conseil européen178
- Ses origines178
¤ Une lente maturation178
¤ Une proposition de Jean Monnet179
¤ ... mise en oeuvre par Valéry Giscard d'Estaing180
- Une reconnaissance juridique tardive180
¤ Un conseil initialement dénué de base juridique (1975-1986)180
¤ L'instauration d'une base juridique181
Le rôle du Conseil européen181
- La définition des orientations stratégiques et des politiques181
- Un rôle d'impulsion politique181
- Des décisions relevant de diverses catégories juridiques182
- La portée des conclusions des conseils européens182
Le fonctionnement du Conseil européen183
- Les règles de fonctionnement183
¤ Les premières tentatives d'organisation183
¤ Un règlement intérieur spécifique depuis le 1er décembre 2009183
- L'organisation des travaux184
¤ La composition du Conseil européen184
¤ Les différentes catégories de conseils européens185
¤ Le nombre et le lieu des réunions185
L'organisation concrète des conseils européens186
- La phase de préparation186
¤ Un projet de conclusions longtemps soumis au dernier moment186
¤ L'élaboration d'un ordre du jour annoté186
¤ Une préparation privilégiant de plus en plus le rôle des sherpas187
- Améliorer le déroulement des conseils européens188
¤ Réduire la durée des conseils188
¤ Accroître la transparence des travaux188
¤ Des textes encore longs et peu lisibles188
Partie 4
Les procédures de décision, leur exécution et leur contrôle189
Chapitre 1
Les principales procédures de décision191
Les procédures législatives192
- La procédure législative ordinaire192
¤ Une procédure s'appliquant désormais à la plupart des domaines d'activité192
¤ Les différentes étapes de la procédure législative ordinaire195
¤ Le rôle déterminant des trilogues196
- Les procédures législatives spéciales199
¤ Leurs particularités199
¤ La procédure législative spéciale d'approbation200
¤ La procédure de consultation200
- Une procédure originale : les coopérations renforcées201
¤ L'instrument d'une Europe à géométrie variable201
¤ Le régime général des coopérations renforcées202
¤ Le régime applicable à la politique étrangère202
¤ Le régime applicable aux questions de défense202
¤ Le régime applicable à la coopération judiciaire et à la coopération policière203
La procédure d'adoption du budget de l'Union européenne204
- Les caractéristiques du droit budgétaire européen204
¤ Les bases juridiques204
¤ Les spécificités204
- Le cadre financier pluriannuel205
¤ La consécration des perspectives financières par le traité de Lisbonne205
¤ Le contenu du cadre financier pluriannuel (CFP)206
¤ La procédure d'adoption du cadre financier pluriannuel206
- Le budget annuel de l'Union européenne208
¤ Le procédure d'adoption du budget annuel208
¤ La structure du budget annuel210
Les procédures de surveillance économique et budgétaire212
- L'enchevêtrement des bases juridiques212
¤ Une véritable sédimentation de textes212
¤ Le Pacte de stabilité et de croissance (1997)212
¤ Un nouveau palier : le six pack (2011)213
¤ Le traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG) (2012)214
¤ Une surveillance accrue : le two pack (2013)214
- L'approfondissement de la surveillance budgétaire215
¤ Le volet préventif215
¤ Le renforcement du régime de sanctions215
¤ ... et sa non-application216
- Le développement de la surveillance économique216
¤ Un nouvel outil de coordination des politiques économiques et budgétaires216
¤ Du semestre européen à l'année européenne219
¤ La procédure de suivi des déséquilibres macroéconomiques (PDM)219
Les procédures relatives aux accords internationaux220
- De la négociation à l'adoption des accords220
¤ L'élaboration des mandats de négociation du Conseil220
¤ Le rôle prépondérant de la Commission européenne dans la négociation des accords internationaux220
¤ L'adoption finale des accords et le nouveau rôle du Parlement européen221
¤ Les possibilités de suspension d'un accord international222
- Des procédures, sources d'interrogations223
¤ Les débats sur la transparence des négociations commerciales223
¤ Les débats sur le rôle des parlements nationaux224
Chapitre 2
L'exécution et le contrôle des décisions225
L'exécution des décisions de l'Union européenne226
- L'autonomie exécutive de l'Union européenne : une illusion226
¤ Le principe de la primauté du droit de l'Union européenne226
¤ Le principe de l'effet direct des actes226
¤ Les limites de la fonction exécutive de la Commission européenne227
- La réalité de l'exécution : la responsabilité des États membres227
¤ L'autonomie des États membres dans l'exécution des actes227
¤ Le principe de coopération loyale avec l'Union européenne228
¤ La transposition des directives : un impératif229
¤ Différences de mise en oeuvre du droit européen selon les États membres231
Le contrôle de l'exécution de la décision européenne232
- Le traitement des conflits et la prévention des contentieux232
¤ Le Médiateur européen232
¤ Le droit de pétition des citoyens devant le Parlement européen234
¤ La procédure SOLVIT235
¤ La procédure EU Pilot236
- Les contrôles non juridictionnels237
¤ Les contrôles généraux de la Commission européenne237
¤ Les contrôles spécifiques aux décisions ayant des incidences financières239
- Les contrôles de la Cour de justice de l'Union européenne240
¤ La cour de justice de l'Union européenne (CJUE)240
¤ Le contrôle du respect par les États membres de leurs obligations241
¤ Le contrôle de l'unité d'application du droit de l'Union européenne242
¤ Le contrôle du respect de la légalité par les institutions européennes243
Liste des principaux sigles245
Indications bibliographiques247
Liste des encadrés, des tableaux et des schémas249
Table des matières251