Contentieux constitutionnel français
Guillaume Drago
puf
Liste des abréviationsXXI
Avant-propos de la cinquième édition. Lumières et ombres sur le contrôle de constitutionnalité en FranceXXV
Introduction générale1
Le constitutionnalisme3
La doctrine de l'État de droit4
L'évolution de la doctrine publiciste en France9
L'école d'Aix-en-Provence et le développement des études de contentieux constitutionnel11
Objet du présent ouvrage15
Le contentieux constitutionnel17
Plan de l'ouvrage18
Titre premier
Théorie générale de la justice constitutionnelle
Chapitre premier - La notion de justice constitutionnelle31
Section 1 / La justice constitutionnelle : types et modèles36
I / Les types de contrôle36
A / Contrôle par voie d'action et contrôle par voie d'exception37
B / Contrôle a priori et contrôle a posteriori39
C / Contrôle abstrait et contrôle concret42
D / Contrôle concentré et contrôle diffus44
II / Les modèles de justice constitutionnelle45
A / Le modèle américain de justice constitutionnelle46
1 / L'organisation juridictionnelle46
2 / Les principes contentieux48
B / Le modèle kelsénien de justice constitutionnelle49
1 / L'organisation juridictionnelle49
2 / Les principes contentieux50
Section 2 / Le statut de la justice constitutionnelle52
I / La justice constitutionnelle : juridiction intégrée ou juridiction autonome ?52
II / Le Conseil constitutionnel : quel modèle de justice constitutionnelle ?55
Chapitre 2 - Les fonctions de la justice constitutionnelle63
Section 1 / La fonction d'unification de l'ordre juridique64
I / La hiérarchie des normes et l'unité de l'ordre juridique64
II / L'unification de l'ordre juridique par la juridiction constitutionnelle67
Section 2 / La fonction de protection des droits fondamentaux70
I / La définition des droits fondamentaux par la juridiction constitutionnelle72
A / Le processus de définition des droits fondamentaux par la juridiction constitutionnelle72
B / Les effets de la définition des droits fondamentaux par la juridiction constitutionnelle76
II / Les modes de protection des droits fondamentaux par la juridiction constitutionnelle77
III / Remarques critiques sur le développement des droits fondamentaux par les juridictions constitutionnelles79
Section 3 / La fonction d'arbitrage entre les pouvoirs publics83
I / La résolution des conflits de compétence au sein de l'État84
A / Les conflits de compétence entre autorités constitutionnelles85
B / Les conflits de compétence entre l'État central et ses composantes87
II / La fonction de contrôle des infractions à la Constitution : la justice politique90
Section 4 / La fonction de contrôle de l'expression du suffrage92
I / Le contrôle de la désignation du chef de l'État93
II / Le contrôle des élections nationales94
III / Le contrôle des opérations de référendum96
Chapitre 3 - La légitimité de la justice constitutionnelle101
Section 1 / Contrôle de constitutionnalité et sources du droit102
I / Sources du droit, argumentation et interprétation constitutionnelles102
A / L'argumentation constitutionnelle105
1 / Argumentation en relation avec la norme contrôlée ou la norme de référence107
2 / Argumentation en conformité avec le droit d'origine externe (droit international, Union européenne, Convention européenne des droits de l'homme)108
3 / Argumentation en conformité avec la doctrine112
B / La liberté d'interprétation du juge constitutionnel113
1 / L'interprétation-connaissance120
2 / L'interprétation-volonté122
C / Les contraintes pesant sur le juge constitutionnel123
II / La recherche de sources supplétives du contrôle de constitutionnalité et la construction de principes communs aux cours constitutionnelles126
A / Des principes généraux communs ?126
B / Dialogue ou concurrence des juridictions suprêmes ?129
Section 2 / Contrôle de constitutionnalité et démocratie130
I / Contrôle de constitutionnalité et pouvoir législatif132
A / Contrôle de constitutionnalité, système démocratique et minorité parlementaire132
B / Légitimité des juges constitutionnels135
II / Contrôle de constitutionnalité et pouvoir exécutif136
A / Partage de légitimité entre Exécutif et juge constitutionnel dans l'interprétation de la Constitution137
B / Relations du pouvoir exécutif et du juge constitutionnel dans l'exercice du contrôle de constitutionnalité138
III / La fonction politique des juridictions constitutionnelles139
A / La fonction politique intrinsèque des juridictions constitutionnelles140
B / La fonction politique extrinsèque de la juridiction constitutionnelle141
Conclusion142
Titre II
Le contrôle de constitutionnalité en France, Histoire et institutions
Chapitre 1 - Histoire du contrôle de constitutionnalité en France avant 1958151
Section 1 / Peut-on parler de contrôle de constitutionnalité avant 1789 ?152
Section 2 / Les essais de juridiction constitutionnelle avant la IIIe République : un contrôle politique et parlementaire154
I / Le jury constitutionnaire de Sieyès155
II / Les Sénats du Premier Empire et du Second Empire158
A / Le Sénat conservateur de la Constitution de l'an VIII158
B / Le Sénat de la Constitution de 1852159
Section 3 / Le débat sur le contrôle de constitutionnalité sous la IIIe République : vers le contrôle juridictionnel162
I / Le débat politique162
II / Le débat juridique165
Section 4 / Le Comité constitutionnel de la Constitution de 1946173
I / Les débats constitutionnels174
A / Le débat à la Première Constituante174
B / Le débat à la Seconde Constituante175
II / Organisation176
III / Compétences177
Conclusion180
Chapitre 2 - Le Conseil constitutionnel187
Introduction : la création du Conseil constitutionnel187
Section 1 / Composition192
I / Les membres nommés193
A / Désignation193
B / Statut199
II / Les membres de droit206
III / Le président du Conseil constitutionnel209
Section 2 / Organisation et fonctionnement212
I / Organisation212
II / Services du Conseil constitutionnel214
Section 3 / Typologie des compétences du Conseil constitutionnel218
I / Contentieux du fonctionnement des institutions218
A / Contrôle du mandat des parlementaires218
1 / Le régime d'inéligibilité219
2 / Le régime d'incompatibilité221
B / Attributions en matière d'application de l'article 16 de la Constitution223
C / Attributions relatives à l'exercice de la fonction de président de la République225
II / Contentieux des votations politiques230
A / Contrôle des élections nationales230
1 / Élection du président de la République230
a) Consultation du Conseil constitutionnel sur les projets de textes232
b) Déclarations de situation patrimoniale des candidats233
c) Contentieux de l'établissement de la liste des candidats233
d) Empêchement ou décès d'un candidat235
e) Contrôle de la campagne électorale235
f) Contrôle des aspects financiers de la campagne électorale236
g) Réclamations consécutives aux opérations de vote238
2 / Élections parlementaires239
a) Contentieux de l'éligibilité et des opérations préalables à l'élection240
b) Surveillance des opérations électorales241
c) Contentieux de l'élection242
Conclusion246
B / Contrôle des opérations de référendum247
III / Contentieux normatif255
A / Le contrôle du respect des compétences législatives et réglementaires255
1 / La délégalisation : article 37, alinéa 2, de la Constitution258
a) Champ d'application de la procédure de délégalisation259
b) Comparaisons entre la position du Conseil constitutionnel et du Conseil d'État sur la répartition des compétences loi/règlement261
c) Délégalisation, codification et recours aux ordonnances de l'article 38 de la Constitution263
d) Procédure de délégalisation267
e) Effets de la délégalisation sur les textes réglementaires269
2 / La fin de non-recevoir : article 41 de la Constitution269
a) Champ d'application des fins de non-recevoir270
b) Procédure d'examen des fins de non-recevoir272
3 / L'incompétence négative : article 61 de la Constitution276
4 / Signification du contrôle des compétences législatives et réglementaires279
B / Le contrôle des actes des assemblées parlementaires280
1 / Le contrôle des Règlements des assemblées parlementaires281
a) Objet du contrôle281
b) Procédure283
c) Effets de la décision du Conseil constitutionnel286
2 / Le contrôle des lois organiques286
a) Objet du contrôle286
b) Procédure290
c) Effets du contrôle292
3 / Le contrôle des lois ordinaires (renvoi)292
4 / Le contrôle des propositions de loi de l'article 11 de la Constitution292
5 / Le contrôle des actes de certaines collectivités d'outre-mer296
a) Le contrôle des « lois du pays » de Nouvelle-Calédonie296
b) La procédure de déclassement d'une loi intervenue dans le domaine de compétence d'une collectivité d'outre-mer297
6 / Le contrôle des engagements internationaux (renvoi)299
7 / Le contrôle refusé des lois constitutionnelles299
Titre III
Le contrôle des constitutionnalité des normes
Chapitre I - Les normes de référence du contrôle de constitutionnalité313
Section 1 / La formation progressive des normes constitutionnelles de référence314
I / Le contenu des normes constitutionnelles de référence319
A / La Constitution319
B / La Déclaration de 1789321
C / Le Préambule de 1946322
1 / Le contenu du Préambule : les principes particulièrement nécessaires à notre temps323
2 / Les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République325
D / La Charte de l'environnement de 2004331
II / Les normes dérivées334
A / Les lois organiques et les ordonnances de l'article 92 de la Constitution337
B / Les lois organiques relatives aux lois de finances et aux lois de financement de la sécurité sociale, la loi organique relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques339
Section 2 / Les sources directes du contentieux constitutionnel343
I / La Constitution344
II / L'ordonnance organique du 7 novembre 1958 et les autres lois organiques345
III / Les décrets d'application et les Règlements de procédure347
IV / Les « conventions » du contentieux constitutionnel348
Section 3 / L'agencement des normes de référence349
I / L'évolution des normes de référence349
II / L'existence d'une hiérarchie au sein du bloc de constitutionnalité351
A / La conciliation entre les normes constitutionnelles351
B / Les objectifs de valeur constitutionnelle358
C / Ordre public constitutionnel et supraconstitutionnalité364
D / La déconstitutionnalisation366
Chapitre 2 - Le contrôle a priori de constitutionnalité des lois373
Section 1 / La procédure contentieuse376
I / Le précontentieux constitutionnel376
A / Veille constitutionnelle376
B / Contrôle de la présentation des projets de loi379
II / L'acte déféré au contrôle de constitutionnalité380
III / Les saisissants et la saisine386
A / Les saisissants386
B / La saisine395
C / Irrecevabilités en matière financière401
IV / L'instruction403
A / Rôle du rapporteur403
B / Instruction et respect du principe de la contradiction405
C / Délai pour statuer412
V / Le délibéré413
VI / Pour un Règlement de procédure en contentieux a priori des lois417
Section 2 / Les cas d'ouverture du contrôle a priori de constitutionnalité423
I / L'incompétence424
II / Le vice de forme et le vice de procédure427
III / Le détournement de pouvoir et de procédure428
IV / La violation de la Constitution430
A / Le contrôle des motifs431
B / Examen intégral de la loi déférée436
V / Les techniques de contrôle441
A / Moyens et conclusions soulevés d'office442
B / Moyens manquant en fait et moyens inopérants447
C / « Effet cliquet »450
D / Contrôle à double détente455
E / Contribution à une théorie des moyens d'ordre public en contentieux a priori des lois456
Chapitre 3 - La question prioritaire de constitutionnalité469
Section 1 / Origines, précédents et sources de la question prioritaire de constitutionnalité470
I / Pratiques de substitution avant 2010471
A / Position du juge ordinaire avant 2010472
1 / Le refus de contrôler la constitutionnalité de la loi472
2 / Exception de caducité474
B / Position du Conseil constitutionnel avant 2010477
1 / Jurisprudence antérieure à 1985477
2 / La jurisprudence État d'urgence en Nouvelle-Calédonie : jurisprudence dite « néo-calédonienne »478
II / Projets de 1990 et 1993482
III / Propositions du Comité Balladur en 2007484
IV / Sources485
A / Loi constitutionnelle du 23 juillet 2008487
B / Loi organique du 10 décembre 2009487
C / Décision du Conseil constitutionnel du 3 décembre 2009488
D / Textes d'application489
E / Entrée en vigueur de la réforme et indicateurs de suivi du contentieux490
Section 2 / Procédure de la question prioritaire de constitutionnalité491
I / Qualification de cette voie de droit491
II / Conditions de recevabilité de la QPC. Requérant et requête493
A / Une partie au litige493
B / Un écrit distinct et motivé495
III / Juridictions compétentes500
A / Les juridictions relevant du Conseil d'État ou de la Cour de cassation500
B / Juridictions exclues500
C / Juridictions statuant en urgence502
D / Cas particuliers503
IV / Examen de la QPC par le juge du fond (juge a quo)504
A / Conditions d'examen de la question prioritaire de constitutionnalité505
1 / 1er critère : une disposition législative applicable au litige ou à la procédure, ou constituant le fondement des poursuites506
2 / 2e critère : une disposition législative non déclarée conforme à la Constitution dans les motifs et le dispositif d'une décision du Conseil constitutionnel, sauf changement des circonstances508
a) Distinction entre motifs décisoires et non décisoires508
b) Changements des circonstances510
3 / 3e critère : une question non dépourvue de caractère sérieux516
B / Interdiction du relevé d'office517
1 / Fonction de requalification de la question posée519
2 / Impossibilité pour le juge a quo de modifier le sens et la portée de la question de constitutionnalité520
Conclusion521
C / Débats devant le juge du fond522
D / Décision du juge du fond522
E / Décision de transmission et sursis à statuer524
F / Ordre d'examen des moyens : caractère « prioritaire » de l'examen de la constitutionnalité526
1 / La priorité de l'examen de constitutionnalité : assurer la suprématie de la Constitution527
2 / Constitutionnalité et conventionalité527
3 / Stratégies contentieuses possibles529
4 / Débats sur le caractère « prioritaire » de la QPC529
5 / Réponse de la Cour de justice de l'Union européenne : arrêt du 22 juin 2010535
6 / Conclusion tirée par la Cour de cassation : deux arrêts du 29 juin 2010536
7 / Conclusion générale : articulation des contrôles de constitutionnalité et de conventionalité537
V / « Filtrage » par la Cour de cassation ou le Conseil d'État539
A / Transmission par le juge du fond539
B / Conditions d'examen devant la Cour de cassation ou le Conseil d'État539
1 / Moyens sérieux. Appréciation devant la cour suprême540
2 / Question nouvelle541
3 / Applicabilité au litige et interprétation de la loi par les cours suprêmes543
C / Procédure546
D / Délai pour statuer548
E / Décision de renvoi au Conseil constitutionnel : un « rescrit constitutionnel »549
VI / Examen par le Conseil constitutionnel550
A / Information des autorités constitutionnelles550
B / Extinction de l'instance au fond550
C / Délai pour statuer551
D / Procédure, examen de la QPC, intervention et décision du Conseil constitutionnel551
VII / Aide juridictionnelle556
Section 3 / Droits et libertés invocables557
I / Étendue des droits et libertés invocables557
II / Normes constitutionnelles exclues561
Section 4 / Lois contrôlées563
I / Toutes les lois, mais « applicables au litige »563
II / Lois antérieures à 1958565
III / Lois promulguées depuis 1958567
A / Lois non contrôlées par le Conseil constitutionnel567
B / Lois déjà contrôlées par le Conseil constitutionnel567
C / Autres normes législatives570
IV / Lois de la Nouvelle-Calédonie574
Section 5 / Effets de la déclaration d'inconstitutionnalité sur QPC575
I / Article 62 ; alinéa 2 de la Constitution575
Préservation de l'effet utile. Réserves transitoires579
II / Effets sur l'instance au fond580
III / Effets sur les relations entre les juridictions583
Conclusion générale585
Titre IV
Constitutionnalité et conventionnalité
Chapitre 1 - Constitutionnalité et conventionnalité : principes599
Section 1 / Constitution et droit de l'Union européenne602
I / Primauté du droit de l'Union européenne, place des droits fondamentaux et réactions des cours constitutionnelles603
A / Jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne603
B / Évolution du droit de l'Union européenne : Charte des droits fondamentaux607
C / Résistances nationales612
1 / Position de la Cour constitutionnelle italienne614
2 / Position de la Cour constitutionnelle allemande615
II / Réception du droit de l'Union européenne par le droit constitutionnel français620
A / Immunité constitutionnelle des traités entrés en vigueur620
1 / Constitution de 1958620
2 / Évolution de la jurisprudence du Conseil constitutionnel sur l'immunité des traités entrés en vigueur622
B / Refus du contrôle de conventionalité par le Conseil constitutionnel625
1 / Application de l'article 55 de la Constitution : refus du contrôle de conventionalité625
2 / Positions du juge administratif et du juge judiciaire627
C / Contrôle de l'article 54 de la Constitution : vérification préalable de compatibilité par le Conseil constitutionnel630
1 / Principe de souveraineté nationale : existence de « conditions essentielles d'exercice de la souveraineté nationale »631
2 / Distinction entre limitations et transfert de souveraineté632
3 / Évolution de la jurisprudence du Conseil constitutionnel634
4 / Garantie des droits fondamentaux constitutionnels641
D / Insertion et contrôle du droit communautaire dérivé644
III / Stabilisation des relations entre les Cours constitutionnelles et l'ordre juridique de l'Union européenne651
A / Combinaison de l'article 54 et de l'article 88-1 de la Constitution651
B / Contrôle des lois de transposition de directives communautaires652
C / Échec de la doctrine de l'intégration des traités de l'Union européenne au bloc de constitutionnalité653
D / Distinction des compétences entre Conseil constitutionnel et juge ordinaire français dans le contrôle du droit de l'Union européenne655
Section 2 / Constitutionnalité et Convention européenne des droits de l'homme658
I / Influences croisées de la Constitution et de la CEDH660
A / Valeur de la Convention européenne des droits de l'homme en droit national660
B / Convergences et divergences667
C / Conventionalité de la Constitution672
II / Convention européenne des droits de l'homme et contentieux constitutionnel673
Section 3 / Contrôle de constitutionnalité et autres normes internationales679
Chapitre 2 - Constitutionnalité et conventionnalité : procédures693
Section 1 / Caractères généraux du contrôle693
Section 2 / Procédure de contrôle de l'article 54 de la Constitution700
Section 3 / Procédure de contrôle de l'article 61 de la Constitution704
Titre V
L'effectivité du contrôle de constitutionnalité
Chapitre 1 - La décision de constitutionnalité709
Section 1 / La décision de constitutionnalité : formes et types709
I / Forme de la décision709
II / Types de décisions733
A / Décisions de conformité734
B / Décisions de conformité sous réserve d'interprétation736
1 / Interprétations directives738
2 / Interprétations constructives742
3 / Interprétations minorantes et neutralisantes743
4 / Réserves d'interprétation et QPC745
C / Décisions de non-conformité747
1 / Décisions de non-conformité totale748
2 / Déclaration d'inséparabilité748
3 / Décisions de non-conformité partielle750
III / Effectivité et autorité des décisions du Conseil constitutionnel753
A / Notification et publication de la décision dans le contentieux a priori753
B / Notification et publication de la décision du Conseil constitutionnel en matière de QPC755
C / Autorité des décisions du Conseil constitutionnel755
1 / Nature et portée de l'autorité des décisions du Conseil constitutionnel756
2 / Absence de voies de recours contre les décisions du Conseil constitutionnel768
Section 2 / Les limites de l'effectivité771
I / Les obstacles juridiques771
II / Les obstacles politiques et les résistances institutionnelles775
Chapitre 2 - La réception des décisions du Conseil constitutionnel781
Section 1 / L'exécution des décisions du Conseil constitutionnel par les autorités administratives782
I / L'exécution des décisions du Conseil constitutionnel par les autorités administratives centrales et locales785
A / L'exécution par les autorités administratives de l'État785
1 / Application dans les textes réglementaires généraux785
2 / Application dans les ordonnances de l'article 38 de la Constitution789
B / L'exécution par les autorités administratives locales792
II / L'exécution des décisions du Conseil constitutionnel par les autorités administratives spécialisées794
Section 2 / La réception des décisions du Conseil constitutionnel par les ordres juridictionnels797
I / La réception des décisions du Conseil constitutionnel par le juge administratif803
A / L'exécution des décisions du Conseil constitutionnel par l'ordre administratif805
B / L'acceptation des principes jurisprudentielles dégagés par le Conseil constitutionnel par l'ordre administratif807
II / La réception par l'ordre juridictionnel judiciaire816
A / Problématique : les moyens d'inconstitutionnalité devant le juge judiciaire (l'argument constitutionnel devant la Cour de cassation)817
B / L'exécution des décisions du Conseil constitutionnel par l'ordre judiciaire820
Index alphabétique831