Le contrôle externe des comptes et de la gestion des collectivités locales dans l'Union européenne
Rudy Chouvel
Étienne Douat
Géraldine Chavrier
Louis Trotabas †
Michel Bouvier
LGDJ Lextenso
Remerciements
V
Préface
VII
Les grands enseignementsVII
Les grandes tendancesVIII
Abréviations - Revues
XI
Introduction
1
Quels contrôles externes ?1
Quelles collectivités ?3
Les collectivités des Vingt-Huit3
Les collectivités infranationales3
Le dénombrement des collectivités et de leurs niveaux5
Des chiffres divergents6
Un ensemble mouvant9
Quels enjeux ?12
L'enjeu financier12
L'enjeu démocratique13
L'enjeu européen14
L'enjeu scientifique15
L'enjeu documentaire16
L'enjeu méthodologique20
Partie I
Les instances chargées du contrôle externe : une diversité organique, une convergence statutaire
Titre I : Les organes de contrôle : entre prééminence et concurrence27
Chapitre 1. Une quadruple modalité de contrôle29
Section 1. Les institutions Supérieures de Contrôle : une omniprésence liée à l'antériorité30
§ 1. Les institutions supérieures de contrôle dotées d'implantations territoriales
32
A. Les institutions supérieures de contrôle dotées de bureaux régionaux32
B. Les institutions supérieures de contrôle dotées d'implantations locales35
§ 2. Les institutions supérieures de contrôle centralisées
37
A. Les institutions supérieures de contrôle collégiales37
B. Les institutions supérieures de contrôle directoriales39
Section 2. Les Institutions Régionales de Contrôle : des instances récentes et spécialisées41
§ 1. Les institutions régionales de contrôle obligatoirement constituées
43
A. Les institutions régionales de contrôle dotées de bureaux locaux43
B. Les institutions régionales de contrôle à implantation unique46
§ 2. L'instauration facultative d'une institution régionale de contrôle
47
A. La possible création d'une institution régionale de contrôle48
B. La création optionnelle d'une institution régionale de contrôle49
Section 3. Les organismes publics : des contrôleurs marqués par l'hétérogénéité51
§ 1. Les comités d'audit
52
A. Les comités d'audit exclusivement composés de membres extérieurs53
B. Les comités d'audit exclusivement composés de conseillers municipaux54
C. Les comités d'audit à composition mixte54
§ 2. Les organismes administratifs
56
A. Les services administratifs d'État56
B. Les services administratifs territoriaux57
C. Les établissements publics ou assimilés58
Section 4. Le secteur privé de l'audit : une place croissante mais cantonnée62
§ 1. Le recours exclusif au secteur privé
63
§ 2. Le recours supplétif au secteur privé
68
§ 3. Le recours alternatif au secteur privé
72
Chapitre 2. La pluralité organique du contrôle externe75
Section 1. Les contrôles effectués en binôme76
§ 1. Le contrôle partagé entre une institution supérieure de contrôle et le secteur privé
77
§ 2. Le contrôle effectué par une institution régionale de contrôle et par le secteur privé
78
§ 3. Le contrôle réparti entre une institution supérieure de contrôle et un organisme administratif
79
§ 4. Le contrôle assuré par une institution supérieure de contrôle et des institutions régionales de contrôle
81
§ 5. Le contrôle réalisé par un organisme administratif et par le secteur privé
83
Section 2. Les contrôles réalisés en trinôme83
§ 1. La conjugaison des contrôles réalisés par une institution supérieure de contrôle, un organisme administratif et le secteur privé
84
§ 2. L'articulation des contrôles effectués par une institution supérieure de contrôle, une institution régionale de contrôle et le secteur privé
88
§ 3. L'agencement des contrôles réalisés par une institution régionale de contrôle, un organisme administratif et le secteur privé
89
Section 3. Les contrôles mettant en œuvre les quatre types d'organes92
Chapitre 3. L'unicité organique du contrôle95
Section 1. Le monopole du contrôle externe attribué à une institution supérieure de contrôle95
§ 1. Le contrôle intégral
96
§ 2. Le contrôle dissocié
99
Section 2. L'intégralité du contrôle externe confiée à une institution régionale de contrôle100
Section 3. L'exclusivité du contrôle externe conférée à un organisme administratif101
Section 4. L'entièreté du contrôle externe attribuée au secteur privé102
Chapitre 4. La coordination intéressée des contrôles107
Section 1. La collaboration entre une institution supérieure de contrôle et des organismes administratifs110
Section 2. La collaboration entre une institution régionale de contrôle, des organismes administratifs et le secteur privé112
Section 3. La collaboration entre une institution supérieure de contrôle et le secteur privé112
Section 4. La collaboration entre une institution supérieure de contrôle, des institutions régionales de contrôle et des organismes administratifs114
Section 5. La collaboration entre une institution supérieure de contrôle et des institutions régionales de contrôle115
Conclusion du titre I
125
Titre II : Le statut des contrôleurs : entre indépendance et autonomie127
Chapitre 1. Le statut des institutions supérieures de contrôle : des principes largement internationalisés129
Section 1. Les garanties de l'indépendance institutionnelle131
§ 1. Une indépendance organique consacrée
132
A. Les dispositions constitutionnelles prévoyant l'indépendance133
B. Les dispositions législatives assurant l'indépendance134
C. Les autres modalités d'évocation de l'indépendance135
§ 2. Une autonomie budgétaire encadrée
137
A. L'élaboration et la validation du budget137
B. Le contrôle de l'exécution budgétaire142
Section 2. Les garanties de l'indépendance personnelle146
§ 1. Des modalités de nomination relevant principalement du Parlement
146
A. Les nominations d'initiative parlementaire147
B. Les nominations dépendant du pouvoir exécutif149
C. Les formules mixtes de nomination150
§ 2. Un statut personnel contribuant à la préservation de l'indépendance
154
A. Les éléments concourant à l'exercice impartial de la fonction154
B. Les conditions de cessation prématurée du mandat161
Chapitre 2. Le statut des institutions régionales de contrôle : un emprunt européanisé au statut des ISC169
Section 1. Les modalités de l'indépendance institutionnelle170
§ 1. La consécration juridique de l'existence et/ou de l'indépendance de l'institution
170
§ 2. Une autonomie financière sous contrainte
174
A. La négociation du budget174
B. L'examen et la validation des comptes180
Section 2. Les modalités de l'indépendance personnelle182
§ 1. Les conditions de nomination
182
A. Le rôle déterminant des assemblées délibérantes183
B. La nomination consécutive à un concours187
§ 2. Les dispositions statutaires constitutives de l'indépendance
189
A. Les dispositions visant à la neutralité professionnelle et à l'intégrité personnelle189
B. Les modalités de fin anticipée des fonctions197
Chapitre 3. Le statut des organismes administratifs : des éléments composites203
Section 1. L'inégale consécration de l'indépendance de l'organisme203
§ 1. Une indépendance essentiellement fonctionnelle
204
§ 2. Une autonomie budgétaire restreinte
208
Section 2. Un statut articulé autour de l'impartialité du contrôleur212
§ 1. Des modalités de nomination hétérogènes
213
A. Les nominations par des assemblées213
B. Les nominations par l'exécutif216
§ 2. Des dispositions statutaires visant à la préservation de la loyauté du contrôle
218
§ 3. Les conditions de cessation anticipée du mandat ou de la fonction
221
Chapitre 4. Le statut des auditeurs du secteur privé : une homogénéité mondialisée225
Section 1. L'harmonisation des règles relatives à l'indépendance226
§ 1. Des normes professionnelles internationalement structurantes
226
§ 2. Des normes européennes progressivement contraignantes
229
§ 3. Des normes nationales globalement concordantes
232
A. L'exigence de l'indépendance personnelle de l'auditeur233
B. L'atténuation du lien de dépendance économique de l'auditeur240
C. Les mesures de sauvegarde de l'indépendance243
Section 2. Les règles nationales complémentaires confortant l'indépendance244
§ 1. Des règles d'incompatibilités spécifiques à l'auditeur privé local
245
§ 2. La supervision publique de l'indépendance de l'auditeur
248
A. La division technique du travail entre le superviseur et l'organisation professionnelle250
B. Le monopole public de la supervision260
C. La supervision publique des contrôles délégués263
Conclusion du titre II
269
Conclusion de la partie I
273
Partie II
Les modalités d'exécution du contrôle externe : des normes similaires, des procédures comparables
Titre I : La réalisation des contrôles : un mode opératoire présentant de fortes analogies277
Chapitre 1. Des normes de contrôle convergentes279
Section 1. L'harmonisation des normes comptables et de contrôle279
§ 1. L'harmonisation des normes de la comptabilité privée
280
§ 2. L'harmonisation des normes de la comptabilité publique
282
§ 3. L'harmonisation des normes d'audit
287
Section 2. La normalisation de l'audit financier290
§ 1. Le cadre de l'audit financier
290
§ 2. L'objectif de l'audit financier
291
Section 3. La normalisation de l'audit de conformité292
Section 4. La normalisation de l'audit de performance293
§ 1. Les éléments constitutifs de l'audit de performance
294
§ 2. La finalité de l'audit de performance
295
Chapitre 2. Des contrôles analogues mais inégalement répartis299
Section 1. La prépondérance de l'audit de régularité comptable300
§ 1. Les contrôles exclusivement comptables
301
§ 2. Les contrôles essentiellement comptables
306
§ 3. Les contrôles tendanciellement comptables
318
Section 2. La conjugaison équilibrée des contrôles comptables et de gestion332
§ 1. Le regroupement des rôles dans la réalisation des audits
333
§ 2. La répartition des rôles dans la mise en œuvre des audits
340
A. Les comités d'audit et le contrôle de gestion340
B. Le secteur privé et le contrôle comptable344
§ 3. La répartition des audits entre organismes publics
352
Section 3. Les particularismes de certains contrôles360
§ 1. De la vérification à la certification des comptes
361
A. La spécificité de la certification361
B. La certification explicite363
C. La certification innommée367
§ 2. Du contrôle de gestion ex-post aux contrôles ex-ante ou concomitants
370
A. Les contrôles préalables371
B. Les contrôles en cours d'exécution budgétaire et de gestion378
Chapitre 3. Des modalités de contrôle homogènes383
Section 1. Une libre programmation des contrôles383
§ 1. Les interventions institutionnelles dans le programme de contrôle
385
A. Les demandes des assemblées parlementaires385
B. Les demandes des instances gouvernementales392
C. Les demandes des collectivités locales394
§ 2. Les interventions individuelles dans le programme de contrôle
397
A. Les demandes d'adjonctions au programme de contrôle398
B. Les procédures d'objection visant à la réalisation d'un contrôle408
Section 2. Un libre accès aux informations414
§ 1. La notification du contrôle
415
§ 2. L'obligation de collaboration au contrôle
418
Section 3. Les sanctions liées à l'obstruction au contrôle425
§ 1. Les peines d'amende
426
§ 2. Les peines mixtes
428
§ 3. Les autres formes de sanction
432
Conclusion du titre I
435
Titre II : La conclusion du contrôle : des règles semblables, une finalité identique437
Chapitre 1. La production du rapport de contrôle : des procédures voisines, une diffusion généralisée439
Section 1. La diversité des rapports de contrôle441
§ 1. Les rapports relatifs aux comptes et à la gestion
441
§ 2. Les rapports et autres documents liés au contrôle
446
Section 2. La contradiction dans le rapport de contrôle453
§ 1. Une procédure contradictoire majoritairement mise en œuvre
454
§ 2. Le droit de réponse, substitut de la contradiction
458
§ 3. La coexistence du contradictoire et du droit de réponse
459
Section 3. Les destinataires du rapport466
§ 1. Les destinataires parlementaires
466
§ 2. Les destinataires gouvernementaux
470
§ 3. Les autres destinataires des rapports
472
Section 4. La publicité du rapport474
§ 1. L'accès direct du public aux rapports de contrôle
475
§ 2. L'accès indirect du public aux rapports de contrôle
480
§ 3. L'absence d'organisation d'accès du public aux rapports de contrôle
480
Chapitre 2. La sanction du rapport de contrôle : des obligations et des pénalités fréquentes mais de natures diverses485
Section 1. Le caractère impératif des recommandations486
§ 1. La mise en œuvre des recommandations sous délais préfixes
486
§ 2. La mise en application des recommandations sans délais préfixes
488
Section 2. Le caractère indicatif des recommandations490
§ 1. Les recommandations incitatives
490
§ 2. Les recommandations prescriptives
492
Section 3. Les conséquences pénales du rapport495
Section 4. Les conséquences administratives du rapport500
§ 1. L'obligation de rectification matérielle
501
§ 2. Les pénalités institutionnelles
501
§ 3. Les condamnations personnelles
502
Chapitre 3. Le suivi du rapport de contrôle : une préoccupation constante mais d'intensité variable509
Section 1. Le suivi formaliste des préconisations du contrôleur510
§ 1. Le suivi sans contrainte
511
§ 2. Le suivi sous contrainte
518
Section 2. Le suivi informel des recommandations521
§ 1. Un suivi inégal et épisodique
521
§ 2. Un suivi non expressément prévu
529
Conclusion du titre II
533
Conclusion de la partie II
535
Conclusion générale
537
Bibliographie générale
545
Index des pays cités
571