La fonction publique européenne en perspective
Jean-Luc Feugier
Marie-Hélène Pradines
La documentation Française
Remerciements5
Préface7
Introduction9
Partie 1
Unicité, permanence et évolution du cadre statutaire européen13
Chapitre 1
Une fonction publique inscrite dans un cadre statutaire15
Un statut qui tient compte de la spécificité européenne15
- Aux origines du statut15
- Les similitudes entre la fonction publique européenne et celle des organisations internationales19
- La singularité de la fonction publique européenne21
La stabilité du cadre statutaire des années 1960 à 200422
- Le statut des fonctionnaires des Communautés européennes22
¤ Une fonction publique de carrière avec le concours comme sésame d'entrée22
¤ Des droits et des obligations visant à garantir l'indépendance des fonctionnaires européens24
¤ Un régime pécuniaire complet et attractif24
¤ Un régime de pension spécifique26
- Le régime applicable aux autres agents des Communautés européennes (RAA)26
¤ Les agents temporaires : un régime proche de celui des fonctionnaires27
¤ Les auxiliaires, un personnel d'appoint pour une courte durée27
¤ Les agents locaux, main-d'oeuvre privilégiée des représentations et des délégations de la Commission27
Chapitre 2
L'électrochoc de la réforme de 200431
Mars 2000 - mars 2004 : quatre ans de discussions ininterrompues31
- Pourquoi une réforme du statut ?31
- Le contexte général : la convergence de plusieurs facteurs internes et externes33
- Du livre blanc sur la réforme administrative à l'adoption du nouveau statut34
¤ Mars 2000 - avril 2002 : la phase interne35
¤ Avril 2002 - mai 2003 : la négociation au Conseil36
¤ Mai 2003 - mars 2004 : l'accord global37
Les principaux résultats38
- Une nouvelle structure de carrière pour les fonctionnaires38
¤ Les administrateurs (AD - grades AD 5 à AD 16) recouvrent l'ancienne catégorie A38
¤ Les assistants (AST - grades AST 1 à AST 11) regroupent les anciennes catégories B et C39
- Des avancées significatives mais controversées en matière linguistique40
- Un régime salarial et indemnitaire peu touché et toujours attractif41
- Une révision limitée du régime de pension et une nouvelle méthode pour garantir l'équilibre actuariel42
- Des innovations importantes pour les autres agents44
- Des conditions de travail et une gestion du personnel modernisées45
Chapitre 3
Des adaptations liées à l'actualité institutionnelle47
2009 : La création du statut des assistants parlementaires47
- Une mesure de simplification et de bonne gestion administrative47
- Des dispositions à mi-chemin entre extension et démembrement du statut unique50
- Un premier bilan globalement positif52
La mise en place du Service européen pour l'action extérieure (SEAE)53
- Le cadre normatif fixé par le traité et la décision du Conseil53
- La traduction statutaire et l'intégration des diplomates nationaux55
- Des premiers résultats satisfaisants59
Chapitre 4
Le statut après la réforme de 201361
Le contexte général61
- L'origine de la réforme61
- Les acteurs impliqués et les dates clefs62
Les principales mesures entrées en vigueur le 1er janvier 201465
- Mesures générales66
- Méthode d'actualisation des rémunérations et des pensions et prélèvement de solidarité66
- Pensions66
- Agents contractuels66
- Structure de carrière67
- Gestion de la performance67
- Équilibre géographique67
- Éthique, droits et obligations67
- Adaptation des conditions d'emploi68
- Mise en oeuvre du statut68
L'impact global de la réforme69
Chapitre 5
L'unicité du statut à l'épreuve du cadre interinstitutionnel71
La hiérarchie des normes statutaires71
- Le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et le protocole sur les privilèges et immunités71
- Le statut des fonctionnaires européens et le régime applicable aux autres agents72
- Les autres règlements du Conseil et les actes quasi-législatifs74
- Les réglementations communes ou règlements de commun accord76
- Les dispositions générales d'exécution77
- Les autres règles de mise en oeuvre du statut et du régime applicable aux autres agents78
- La jurisprudence78
La révision du statut : un processus en deux phases piloté par la Commission79
- Phase interne à la Commission79
¤ Première étape : élaboration initiale du texte79
¤ Deuxième étape : consultation interservices (CIS)79
¤ Troisième étape : concertation avec les organisations syndicales et professionnelles80
¤ Quatrième étape : présentation du texte au comité de préparation des questions statutaires et au collège des chefs d'administration81
¤ Cinquième étape : consultation du comité du statut81
¤ Sixième étape : consultation du comité du personnel81
¤ Septième étape : adoption du projet de règlement par la Commission81
- Phase interinstitutionnelle81
¤ Première étape : consultation des autres institutions concernées81
¤ Deuxième étape : première lecture82
¤ Troisième étape : deuxième lecture82
¤ Quatrième étape : conciliation82
¤ Cinquième étape : troisième lecture82
¤ Sixième étape : adoption et publication83
La coordination interinstitutionnelle pour la révision et la mis en oeuvre du statut83
- Le comité du statut83
- Le collège des chefs d'administration84
- L'exigence de transparence : la création d'un registre des règles d'exécution du statut85
Chapitre 6
Des dépenses administratives contraintes87
Les dépenses administratives dans le cadre financier pluriannuel et le budget annuel87
- Le cadre financier pluriannuel 2014-202087
- Le budget 201490
La ventilation des dépenses administratives financées par la rubrique 591
Le contrôle des dépenses administratives92
- Le rapport annuel de la Cour des comptes européenne et la déclaration d'assurance92
- La procédure de décharge94
Partie 2
La diversité interinstitutionnelle de la fonction publique européenne95
Chapitre 1
La Commission européenne au centre du jeu97
Mission, organisation et fonctionnement97
- La défense de l'intérêt commun de l'Union97
¤ La Commission soumet des propositions législatives au Parlement et au Conseil98
¤ La Commission gère et exécute les politiques et le budget de l'Union98
¤ La Commission veille à l'application du droit de l'Union européenne (de concert avec la Cour de Justice)99
¤ La Commission représente l'Union européenne sur la scène internationale99
- Une structure « hybride »99
¤ Le niveau politique99
¤ Au niveau des services103
- Le credo de la collégialité109
¤ Le niveau politique109
¤ Au niveau des services110
¤ Les différents types d'actes111
¤ Les différents types de procédure112
Effectifs et allocation des ressources113
- Une diversité qui reflète la taille et le rôle moteur de la Commission européenne113
¤ Évolution globale113
¤ Niveau de fonctions114
¤ Sexe, nationalité et âge114
¤ Les fonctions exercées120
- Une meilleure allocation des ressources120
¤ La procédure annuelle d'allocation des ressources120
¤ Les outils utilisés121
Les grands enjeux de la politique RH122
- Les conséquences des évolutions récentes sur les besoins et les métiers122
- Faire face aux besoins et aux attentes du personnel dans un contexte de plus en plus contraint123
Chapitre 2
Le Parlement européen, atout démocratique de l'Union125
Mission, organisation, fonctionnement125
- Entre pouvoir législatif et contrôle démocratique125
¤ Pouvoir législatif : une prérogative partagée126
¤ Pouvoir de contrôle126
¤ Pouvoir budgétaire127
- Entre souplesse d'organisation et structuration des travaux128
¤ Le niveau politique128
¤ Au niveau des services135
- Entre liberté des débats et encadrement des procédures137
¤ Le niveau politique137
¤ Au niveau des services140
Effectifs et allocation des ressources140
- Une évolution des effectifs qui reflète celle de l'institution140
¤ Évolution globale141
¤ Niveau de fonctions142
¤ Sexe, nationalité et âge142
¤ Les fonctions exercées143
- Une allocation des ressources décidée au niveau politique144
¤ La procédure annuelle d'allocation des ressources et les outils utilisés144
Les grands enjeux de la politique RH144
Chapitre 3
Le Conseil européen et le Conseil de l'Union européenne, au plus près des États membres145
Mission, organisation, fonctionnement145
- La définition, l'adoption et la coordination des politiques de l'Union145
- Un système présidentiel servi par une administration centralisée147
¤ Le niveau politique147
¤ Au niveau des services151
- Une machine à produire des conclusions et des textes législatifs155
¤ Le niveau politique155
¤ Au niveau des services157
Effectifs et allocation des ressources158
- Une administration de mission qui a dû s'adapter à de nombreux changements institutionnels158
¤ Évolution globale158
¤ Niveau de fonctions159
¤ Sexe, nationalité et âge160
¤ Les fonctions exercées164
- Une gestion des ressources humaines maîtrisée164
¤ La procédure annuelle d'allocation des ressources164
¤ Les outils utilisés165
Les grands enjeux de la politique RH165
- Des défis importants à relever, compliqués par certaines spécificités165
¤ Attirer et retenir le personnel dans un contexte contraint165
¤ Organiser davantage de mobilité et de polyvalence au sein de l'institution166
¤ Maintenir un équilibre géographique satisfaisant166
- Développer des outils mieux adaptés à la gestion prévisionnelle des effectifs166
Chapitre 4
Les Cours ou la protection de l'Union et de ses citoyens169
La Cour de Justice de l'Union européenne, le juge européen169
- Mission, organisation, fonctionnement169
¤ L'autorité judiciaire de l'Union européenne169
¤ Un partage de la charge de travail entre les juridictions et les chambres171
¤ Une procédure longue, minutieuse et impartiale176
- Effectifs et allocation des ressources177
¤ Une croissance qui témoigne d'une plus grande activité de la Cour177
¤ Une effort de gestion prévisionnelle fondée sur l'analyse des besoins et une affectation souple des emplois179
- Les grands enjeux de la politique RH179
¤ Des difficultés pour recruter sur les emplois administratifs179
¤ ... malgré l'attractivité de la fonction de référendaire180
La Cour des comptes européenne, l'auditeur externe180
- Mission, organisation, fonctionnement180
¤ Rendre compte de l'utilisation des fonds européens180
¤ Une structure en miroir182
¤ Un processus itératif entre auditeurs et audités185
- Effectifs et allocation des ressources186
¤ Une institution mobilisée et recentrée sur son coeur de métier186
¤ Processus d'allocation des ressources189
- Les grands enjeux de la politique RH190
¤ L'objectif et les priorités de la Cour pour la période 2013-2017190
¤ La mission et les objectifs dans le cadre de la stratégie 2013-2017191
Chapitre 2
Les comités consultatifs et les autres organes de l'Union européenne195
Le comité économique et social européen, voix de la société civile au niveau européen195
- Mission, organisation, fonctionnement195
¤ Faire entendre la voix de la société civile organisée195
¤ Une organisation fortement structurée196
¤ Un fonctionnement rationalisé201
- Effectifs et allocation des ressources202
¤ Une situation globalement très satisfaisante202
¤ Une utilisation des ressources planifiée et optimisée207
- Les grands enjeux de la politique RH207
Le comité des régions ou l'Europe des territoires208
- Mission, organisation, fonctionnement208
¤ Impliquer les collectivités locales208
¤ Une organisation qui a su s'adapter aux besoins de l'institution209
¤ Fonctionnement213
- Effectifs et allocation des ressources213
¤ Une majorité de jeunes administrateurs qui dynamise le comité213
¤ Des outils de gestion RH en développement215
- Les grands enjeux de la politique RH216
Le médiateur européen : une aide au citoyen dans sa vie quotidienne216
- Mission, organisation, fonctionnement216
¤ Faire face à la mauvaise administration216
¤ Une structure légère, proportionnelle à sa taille217
¤ La recherche de règlements amiables218
- Effectifs et allocation des ressources219
¤ Une croissance exponentielle tirée par l'augmentation des plaintes et des enquêtes219
¤ Processus d'allocation des ressources220
- Les grands enjeux de la politique RH221
Le contrôleur européen de la protection des données et la protection de la vie privée221
- Mission, organisation, fonctionnement221
¤ Contrôle, conseil et coopération221
¤ Une administration légère et opérationnelle222
¤ Une multiplicité de tâches223
- Effectifs et allocation des ressources224
¤ Vers une stabilité relative224
¤ Vers des allocations mieux ciblées sur les compétences225
- Les grands enjeux de la politique RH225
Chapitre 6
Le Service européen pour l'action extérieure : le corps diplomatique de l'Union européenne227
Mission, organisation, fonctionnement227
- Gérer les relations diplomatiques de l'Union227
- Une organisation complexe228
¤ Le niveau politique228
¤ Au niveau des services229
- L'exercice difficile d'une double compétence233
¤ Le niveau politique233
¤ Au niveau des services233
Effectifs et allocation des ressources234
- De nombreuses spécificités dans la composition du personnel234
¤ Évolution globale235
¤ Niveau de fonctions235
¤ Sexe, nationalité et âge235
¤ Les fonctions exercées236
- Processus d'allocation des ressources237
¤ La procédure annuelle d'allocation des ressources237
¤ Les outils utilisés237
Les grands enjeux de la politique RH237
Chapitre 7
Les agences européennes, une variété à encadrer241
Les différents types d'agences et les grands principes organisationnels241
- Les agences décentralisées241
- Les entreprises communes244
- Les agences exécutives244
La particularité du personnel des agences et des règles encadrant leur politique RH248
- Effectifs et typologie du personnel248
- Application du statut et du RAA249
Les réponses apportées aux spécificités des agences252
- Les aménagements de la réforme du statut de 2013252
- Les défis qui restent à relever253
¤ Engager les meilleurs spécialistes253
¤ Poursuivre une carrière au sein des agences254
¤ Optimiser les nouvelles possibilités de mobilité entre les agences255
Partie 3
Le développement des politiques RH259
Chapitre 1
Les défis du recrutement261
Les fonctionnaires de l'Union européenne261
- Le respect de l'équilibre géographique261
- Les critères d'admissibilité à la fonction publique européenne262
- Les conditions de diplômes263
- Le principe du concours264
¤ Les types de concours264
¤ L'organisation des concours264
¤ Le choix du grade du concours265
¤ Les jurys de concours266
¤ Les différentes phases du concours externe266
- Le processus de recrutement268
¤ L'examen médical269
¤ Le classement en grade et en échelon269
¤ La vérification de l'absence de conflit d'intérêt269
¤ Le stage probatoire270
Le personnel sous contrat271
- Les agents temporaires272
¤ Les différentes catégories d'agents temporaires272
¤ Les conditions d'admissibilité et d'engagement272
¤ Modalités de sélection273
¤ Durée des contrats274
- Les agents contractuels275
¤ Les différentes catégories d'agents contractuels275
¤ Les conditions d'admissibilité et d'engagement275
¤ Classement en garde et en échelon276
¤ Modalités de sélection des agents contractuels277
¤ Durée des contrats278
¤ Possibilité de concours internes pour les agents contractuels278
- Les agents locaux278
- Les conseillers spéciaux278
Les autres personnels279
- Les experts nationaux détachés279
- Les intérimaires279
- Les prestataires de services280
Chapitre 2
Les parcours de carrière ou la gestion du capital humain281
Les positions statutaires281
Le pourvoi des postes283
Les paramètres du système de carrière284
- La gestion de la carrière284
¤ Les groupes de fonctions des fonctionnaires, agents temporaires et agents contractuels284
¤ Les parcours de carrière au sein des groupes de fonctions des fonctionnaires et des agents contractuels285
¤ La gestion de la performance et l'évaluation des fonctionnaires287
¤ Le traitement de l'insuffisance professionnelle287
- Les moyens de progression dans la carrière288
¤ Progression à l'ancienneté288
¤ La promotion288
¤ La procédure de certification290
¤ L'accès aux fonctions d'encadrement290
¤ La mobilité292
¤ L'orientation professionnelle293
¤ Développement des compétences294
¤ Cessation définitive des fonctions294
Chapitre 3
Des droits et des obligations ou l'importance croissante de l'éthique297
Les libertés statutaires297
- Les libertés statutaires et les privilèges et immunités297
¤ Le droit à la liberté de conscience et d'opinion297
¤ Le droit à la liberté d'expression298
¤ Le droit de participer à la vie politique et d'être élu298
¤ Le droit à la liberté syndicale et au droit de grève299
¤ Le droit à l'assistance300
¤ Le droit à la sollicitude300
¤ Le droit à la confiance légitime301
¤ Le droit de désobéir301
¤ Le droit d'accès à son dossier302
- Les privilèges et immunités des fonctionnaires européens302
Les obligations statutaires303
- L'obligation de loyauté et d'impartialité303
- L'obligation de préserver le lien de confiance303
- L'obligation d'indépendance303
- L'obligation de la dignité de la fonction304
- L'obligation de s'abstenir de toute forme de harcèlement304
- L'obligation de déclarer l'activité lucrative du conjoint305
- L'obligation de demander l'autorisation de l'administration pour exercer une activité extérieure lors de l'exercice des fonctions305
- L'obligation de demander l'autorisation pour exercer une activité professionnelle après la cessation des fonctions306
- L'obligation de résidence307
- L'obligation d'assister et de conseiller la hiérarchie307
- L'obligation de réparer un dommage causé à l'institution307
- L'obligation de rapporter des fraudes ou des dysfonctionnements graves307
Le régime disciplinaire309
- La suspension du fonctionnaire309
- Droit pénal national et droit disciplinaire310
- L'absence de prescription en matière disciplinaire311
- La fonction d'enquête administrative312
- La procédure disciplinaire313
¤ Le conseil de discipline313
¤ La procédure devant le conseil de discipline314
¤ La prise de décision et les sanctions disciplinaires315
Chapitre 4
Les conditions pécuniaires, un enjeu majeur de l'attractivité317
La rémunération des fonctionnaires et autres agents317
- La grille des traitements de base des fonctionnaires et des autres agents318
- Les allocations familiales320
- Les indemnités de dépaysement et d'expatriation321
- Remboursement de frais et autres indemnités322
- L'équivalence du pouvoir d'achat entre les différents lieux d'affectation au sein de l'Union européenne323
- Régime pécuniaire applicable aux fonctionnaires et agents affectés dans un pays tiers323
- La méthode d'adaptation salariale325
¤ Évolution du coût de la vie en Belgique et au Luxembourg (indice commun)326
¤ Évolution du pouvoir d'achat des rémunérations des fonctionnaires nationaux des administrations centrales (indicateurs spécifiques)326
¤ Modalités de l'actualisation annuelle des rémunérations et des pensions327
¤ La clause de modération et la clause d'exception327
Les prélèvements fiscaux et sociaux329
- Les prélèvement fiscaux329
¤ L'impôt sur le revenu329
¤ Le prélèvement de solidarité330
- Les prélèvements sociaux330
¤ Le régime commun d'assurance maladie330
¤ Le régime d'assurance chômage331
Le régime de pensions331
- La nature du régime de pension332
¤ Principe du fonds notionnel332
¤ L'adaptation annuelle de la cotisation pension en fonction de l'équilibre actuariel333
- Les différents paramètres du régime des pensions334
¤ L'âge de la retraite334
¤ Le taux d'accumulation335
¤ Le montant maximal de la pension335
¤ La majoration de la pension335
¤ Le bénéfice de la pension336
¤ L'allocation d'invalidité336
¤ Les pensions de réversion336
Chapitre 5
La modernisation de l'environnement de travail339
L'évolution des conditions de travail339
- Le temps de travail : les standards applicables et les flexibilités introduites340
¤ La durée normale du travail fixée par le statut340
¤ Les possibilités statutaires de dérogation et d'aménagement du temps de travail340
¤ Les flexibilités introduites hors statut342
- Les différents types de congés343
¤ Le congé annuel344
¤ Les congés spéciaux345
¤ Les congés maternité, maladie et accident346
Les structures d'accompagnement347
- Les lieux de travail du personnel347
¤ L'implantation et la politique immobilière347
¤ Les services disponibles349
- Les structures d'accueil et de scolarisation des enfants349
¤ Les écoles européennes349
¤ Crèches et garderies postscolaires351
Chapitre 6
L'intervention du médiateur et la protection du juge353
Le règlement amiable des litiges par le médiateur européen353
Les recours juridictionnels354
- Contentieux de la légalité et contentieux de pleine juridiction354
- Recevabilité des recours juridictionnels355
¤ Épuisement des recours administratifs préalables355
¤ Acte faisant grief de l'autorité investie du pouvoir de nomination357
¤ Intérêt à agir du fonctionnaire à l'encontre d'un acte administratif lui faisant grief357
¤ Respect des délais en matière de contentieux du droit de la fonction publique357
- Procédure contentieuse devant les différentes juridictions358
¤ Le recours devant le Tribunal de la fonction publique358
¤ Le pourvoir devant le Tribunal de l'Union européenne360
¤ Le réexamen des décisions sur pourvoi du Tribunal par la Cour de Justice360
¤ Les effets des décisions juridictionnelles360
Une jurisprudence influencée par le droit social européen et les droits fondamentaux361
Conclusion363
Bibliographie365
Liste des encadrés, tableaux et graphiques367