Les instruments de la rationalisation de l'organisation territoriale décentralisée

Auteur(s) :

Baubonne, Mickaël Découvrir l'auteur

Résumé

Retour sur l'expérience de la décentralisation et l'organisation territoriale depuis trente ans. L'auteur analyse les instruments de rationalisation de l'organisation des territoires comme les réformes de la carte des collectivités et la régulation des relations entre les collectivités. Il met en évidence les contradictions et les incohérences qui persistent. ©Electre 2018

Éditeur(s)
- Presses universitaires d'Aix-Marseille, Centre de recherches administratives
Date
- 2018
Notes
- Bibliogr. Index
Langues
- Français
Description matérielle
- 1 vol. (472 p.) ; 25 cm
Collections
- Collectivités locales (Aix-en-Provence)
Sujet(s)
Epoque
- 1990-2020
Lieu
- France
ISBN
- 978-2-7314-1088-4
Indice
- 352.1 Organisation administrative, décentralisation
Quatrième de couverture
- En 1982-1983, les réformes institutionnelles ainsi que la répartition des compétences entre l'État et les collectivités territoriales ont été réalisées à territoires constants. Beaucoup d'observateurs du monde local ont mis en garde sur le fait que le territoire des collectivités territoriales ne leur permettrait pas d'assumer leurs compétences efficacement. Il appartient aux économistes, aux géographes, aux historiens, et, finalement, aux hommes politiques de prescrire la carte idéale des collectivités territoriales s'inscrivant dans un système lui-même idéal. Il incombe en revanche aux juristes de déterminer si l'État peut actionner seul les différents instruments de rationalisation, à droit constitutionnel constant. Deux instruments de rationalisation de l'organisation territoriale décentralisée sont identifiés. Le premier est la réforme de la carte des collectivités, le second est la régulation des relations entre les collectivités. L'analyse révèle que le droit constitutionnel ne s'oppose pas à ce que l'État procède aux réformes jugées nécessaires. En conséquence, les hésitations des organes étatiques pour réformer en profondeur l'organisation territoriale décentralisée ne sauraient témoigner de contraintes constitutionnelles mais de contraintes politiques. D'ailleurs, seul le desserrement progressif de ces contraintes politiques a ouvert récemment la voie à des réformes importantes, sans qu'il ait été besoin de réviser la Constitution au préalable.
Tables des matières
- - Les instruments de la rationalisation de l'organisation territoriale décentralisée
  - Mickaël Baubonne
  - Jean-François Brisson
  - Liste des abréviations9
  - Préface17
  - Introduction21
  - Première partie la modification de la carte des collectivités territoriales
  - Titre I
  - L'indétermination constitutionnelle du titulaire du pouvoir territorial
  - Chapitre I : La possibilité laissée au législateur de désigner un autre titulaire que l'État59
  - Section I : L'absence d'habilitation constitutionnelle implicite au profit de l'État 59
  - I. Le rejet de l'intégrité territoriale de l'État comme fondement implicite à sa compétence60
  - A. L'absence de menace sur les liens organiques ou patrimoniaux entre l'État et son territoire61
  - 1. Les controverses doctrinales quant à la nature des liens entre l'État et le territoire61
  - a. Les théories du territoire-sujet62
  - b. Les théories du territoire-objet63
  - c. Opposition et convergence64
  - 2. L'absence de liens concurrents entre les collectivités territoriales et le territoire67
  - B. L'absence de menace sur le cadre de souveraineté de l'État71
  - 1. Le territoire de l'État entendu comme le cadre de sa souveraineté71
  - 2. L'absence d'atteinte à la souveraineté de l'État du fait de réformes de la carte des collectivités territoriales73
  - II. Le rejet de la forme décentralisée de l'État comme fondement implicite à sa compétence75
  - A. Des exemples accréditant la thèse de l'impact de la forme de l'État sur la compétence pour exercer le pouvoir territorial75
  - B. Des contre-exemples discréditant la thèse de l'impact de la forme de l'État sur la compétence pour exercer le pouvoir territorial77
  - Section II : L'entière compétence du législateur pour déterminer le titulaire du pouvoir territorial 79
  - I. Le territoire des collectivités territoriales, un principe fondamental au sens de l'article 34 de la Constitution80
  - A. Le territoire, clé de la répartition des compétences entre les collectivités territoriales80
  - 1. Le territoire d'une collectivité territoriale délimite la population sur laquelle elle peut agir : les mesures de police80
  - 2. Le territoire d'une collectivité territoriale délimite la population au profit de laquelle elle peut agir81
  - a. Territoire et détermination de l'intérêt public local81
  - b. Territoire et discriminations83
  - B. Le territoire, clé du calcul des ressources des collectivités territoriales85
  - 1. Les ressources propres des collectivités territoriales85
  - 2. Les dotations de l'État87
  - II. La liberté laissée au législateur pour organiser l'exercice du pouvoir territorial89
  - Chapitre II : Les normes constitutionnelles invitant à la désignation de l'État comme titulaire91
  - Section 1 : Le renforcement de l'égalité entre les collectivités territoriales grâce à l'exercice du pouvoir territorial par l'État 92
  - I. L'égalité entre les collectivités territoriales, un objectif à valeur constitutionnelle améliorant l'effectivité de principes constitutionnels93
  - A. L'impossibilité d'exiger du législateur le renforcement de l'égalité réelle entre les collectivités territoriales sur le fondement du principe d'égalité93
  - B. L'impossibilité d'exiger du législateur le renforcement de la libre administration des collectivités territoriales sur le fondement du principe de libre administration95
  - II. La refonte de la carte des collectivités territoriales, condition nécessaire d'une véritable péréquation entre collectivités territoriales97
  - A. Les limites de la péréquation financière97
  - 1. Les limites de fait au développement de la péréquation financière97
  - 2. Les limites de droit au développement de la péréquation financière98
  - B. Les perspectives de la péréquation territoriale101
  - Section II : Le renforcement de la subsidiarité entre les collectivités territoriales grâce à l'exercice du pouvoir territorial par l'État 104
  - I. L'obligation pour le législateur de respecter le principe de subsidiarité lors de la répartition des compétences entre les collectivités territoriales106
  - A. L'applicabilité du principe de subsidiarité à la répartition des compétences entre collectivités106
  - 1. L'interprétation de l'énoncé du principe de subsidiarité résultant de l'article 72, alinéa 2 de la Constitution106
  - 2. L'application traditionnelle par le législateur de l'idée de subsidiarité dans la répartition des compétences entre les collectivités territoriales109
  - B. La normativité du principe de subsidiarité111
  - II. Le renforcement de l'efficacité du principe de subsidiarité subordonné à l'exercice du pouvoir territorial115
  - A. L'apport de la réforme de la carte des collectivités territoriales116
  - B. L'absence de vecteur alternatif de subsidiarité120
  - Conclusion du Titre I125
  - Titre II
  - Le dédoublement par la loi du pouvoir territorial
  - Chapitre I : La suppression des collectivités territoriales, un pouvoir souvent partagé129
  - Section I : L'association des collectivités territoriales au processus décisionnel 129
  - I. La reconnaissance aux collectivités territoriales d'un pouvoir de consentement-opposition130
  - A. L'exigence d'une proposition contraignante émanant des collectivités territoriales130
  - 1. Les fusions décidées par les autorités administratives de l'État130
  - 2. Les fusions décidées par le législateur131
  - B. L'obligation de recueillir l'accord des collectivités territoriales133
  - 1. Les fusions décidées par les autorités administratives de l'État133
  - 2. Les fusions décidées par le législateur135
  - II. La pérennisation du pouvoir de consentement-opposition des collectivités territoriales dans les procédures fixées par le législateur136
  - A. Le renforcement du pouvoir de consentement-opposition des collectivités territoriales137
  - 1. Le renforcement du pouvoir de consentement-opposition des communes137
  - 2. Le renforcement du pouvoir de consentement-opposition des régions140
  - B. L'échec des propositions précédant la loi du 16 décembre 2010141
  - C. La possibilité pour le législateur de s'affranchir des procédures mises en place143
  - Section II : La constitutionnalité fragile de la partition du processus décisionnel 144
  - I. L'impossibilité de justifier le partage du pouvoir territorial144
  - A. L'invocation par le législateur de réalités territoriales s'imposant à l'État144
  - B. L'absence de contraintes résultant du principe de libre administration des collectivités territoriales147
  - 1. La négation de l'impact d'une fusion sur la libre administration des collectivités territoriales148
  - 2. L'absence d'obligation pour le législateur de garantir la libre administration des collectivités territoriales en vue de leur fusion149
  - II. Une partition du processus décisionnel méconnaissant les prérogatives de l'État152
  - A. Une partition contrariant les habilitations constitutionnelles de l'État à exercer le pouvoir territorial152
  - B. Une partition limitant le pouvoir de décision de l'État153
  - 1. L'absence d'influence déterminante de l'État sur le contenu de l'acte décidant la fusion154
  - 2. La soumission de l'adoption par l'État de ses actes à l'accord des collectivités territoriales157
  - a. Les fusions décidées par des autorités administratives de l'État157
  - b. Les fusions décidées par le législateur159
  - Chapitre II : La création de collectivités territoriales supplémentaires, un pouvoir largement mobilisé161
  - Section I : La sollicitation contre-productive du pouvoir territorial : la création de collectivités territoriales supplémentaires 162
  - I. La prétention de réaliser des économies d'échelles en ajoutant de nouveaux niveaux de collectivités territoriales162
  - A. L'exercice du pouvoir territorial primaire pour créer les régions162
  - B. L'exercice du pouvoir territorial primaire pour créer la métropole de Lyon163
  - II. L'absence d'économies d'échelles par l'ajout de collectivités territoriales supplémentaires164
  - A. La critique de la pertinence du territoire des nouvelles collectivités164
  - B. La préservation des collectivités territoriales inférieures165
  - 1. La fragmentation de l'échelle de la collectivité nouvelle pour préserver les échelles inférieures166
  - 2. La fragmentation de collectivités existantes plus vastes préférée à la fusion des collectivités des échelons inférieurs167
  - Section II : La dégénérescence progressive du pouvoir territorial : la création de groupements de collectivités territoriales 168
  - I. L'affirmation de l'État dans la création de groupements de collectivités territoriales169
  - A. La création consensuelle de groupements de collectivités territoriales privilégiée par le législateur170
  - B. La résolution du législateur à la création de groupements de collectivités territoriales contre leur gré173
  - 1. L'habilitation du législateur pour contraindre la libre administration des collectivités territoriales à des tins d'intérêt général174
  - a. La définition par le législateur des conditions de la libre administration des collectivités territoriales174
  - b. La reconnaissance de l'intérêt général à constituer des groupements de collectivités territoriales178
  - α L'apport des groupements de collectivités territoriales178
  - β La jurisprudence bienveillante du Conseil constitutionnel181
  - 2. L'intervention nécessaire du législateur pour la création autoritaire par l'État de groupements de collectivités territoriales184
  - II. L'absence d'économies d'échelles par l'ajout de groupements de collectivités territoriales187
  - A. La critique de la pertinence du périmètre des groupements187
  - 1. L'engagement de la réforme de la carte des EPCI188
  - a. Les réformes pouvant être opérées par la seule volonté des autorités administratives de l'État188
  - b. Les réformes ponctuelles réalisées par le législateur191
  - c. Les gains d'efficacité limités lors de la constitution d'« intercommunalités XXL »193
  - 2. Les difficultés à superposer des groupements de groupements194
  - B. La protection du rôle des collectivités territoriales membres199
  - 1. Le maintien du rattachement politique des groupements aux collectivités territoriales200
  - a. Les élus des groupements en tant que représentants des collectivités territoriales membres200
  - b. La soumission de la cohérence des compétences des groupements à la bonne volonté des collectivités territoriales membres : les pouvoirs de police204
  - 2. La contractualisation entre les collectivités territoriales et de leurs groupements205
  - a. L'enchevêtrement des compétences des collectivités territoriales et de leurs groupements206
  - b. La nécessaire contractualisation entre les collectivités territoriales et leurs groupements209
  - C. La fragmentation des échelles supérieures210
  - Conclusion du Titre II215
  - Conclusion de la première partie217
  - Seconde partie la régulation des relations entre les collectivités territoriales
  - Titre I
  - Le refus du législateur d'organiser une hiérarchie normative
  - Chapitre I : L'interdiction constitutionnelle de mettre en place une tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre227
  - Section I : La constitutionnalisation du principe de non-tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre 229
  - I. Un principe complétant le principe de libre administration des collectivités territoriales229
  - A. L'interdiction de l'établissement d'une tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre en vertu du principe de libre administration230
  - B. L'interdiction de l'établissement d'une tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre au-delà du principe de libre administration232
  - II. Un principe complétant le principe d'égalité entre les collectivités territoriales236
  - A. L'égalité entre collectivités territoriales, garantie de l'égalité entre des personnes physiques236
  - B. L'absence d'interdiction de toute tutelle résultant du principe d'égalité entre collectivités territoriales240
  - Section II : Un principe consacré malgré l'absence de spécialisation des collectivités territoriales 241
  - I. Une répartition législative des compétences ne circonscrivant pas l'étendue du champ d'intervention des collectivités territoriales243
  - A. La conservation de la vocation générale des collectivités territoriales244
  - 1. Les menaces pesant sur la clause générale de compétence des collectivités territoriales244
  - 2. L'imprécision des titres de compétences conférés aux collectivités territoriales249
  - B. La possibilité de bouleverser la répartition initiale des compétences entre les collectivités territoriales253
  - II. L'obligation pour le législateur de respecter la vocation générale des collectivités territoriales256
  - A. La consécration de la vocation générale des collectivités territoriales dérivant de normes à valeur supralégislative257
  - 1. Une implication de la libre administration des collectivités territoriales257
  - 2. Une implication du principe de subsidiarité259
  - 3. Une implication du principe d'égalité entre les collectivités territoriales ?261
  - B. La consécration de la vocation générale des collectivités territoriales en tant que norme à valeur supralégislative262
  - 1. La consécration expresse de la vocation générale des collectivités territoriales par la Charte européenne de l'autonomie locale262
  - 2. La vocation générale des collectivités territoriales au coeur d'un principe fondamental reconnu par les lois de la République262
  - Chapitre II : Les potentialités longtemps inexploitées de la fonction de collectivité-chef de file267
  - Section I : Une fonction potentiellement normative 268
  - I. Le contenu du pouvoir normatif du chef de file : la possibilité d'organiser l'action des collectivités territoriales269
  - A. Un pouvoir respectant le principe de libre administration des collectivités territoriales269
  - 1. L'absence de dénaturation résultant de l'encadrement par une collectivité de la libre administration d'autres270
  - 2. Organiser : une mission ne consistant qu'à encadrer la libre administration d'autres collectivités274
  - B. Un pouvoir pouvant être octroyé sur le fondement de l'article 72, alinéa 5, de la Constitution276
  - II. La limite du pouvoir normatif du chef de file : l'impossibilité de déterminer l'action des collectivités territoriales277
  - A. Une interprétation possible : une dérogation non prévue au principe de non-tutelle278
  - B. Une interprétation à privilégier : l'interdiction de déroger au principe de non-tutelle281
  - Section II : Une fonction longtemps appauvrie par le législateur 282
  - I. La banalisation de la fonction de collectivité-chef de file par le législateur282
  - A. Un chef de file dépourvu de pouvoir exorbitant283
  - 1. Un pouvoir d'interpellation commun aux autres collectivités territoriales283
  - a. L'interpellation par la collectivité-chef de file au moyen de prises de position non contraignantes283
  - α Les documents de programmation des collectivités-chefs de file284
  - β La portée votive des documents de programmation289
  - b. L'interpellation par la collectivité-chef de file à l'issue de processus de concertation292
  - 2. La marginalisation du pouvoir normatif dans le chef de filât294
  - a. L'attribution décevante d'une mission générale de coordination aux collectivités-chefs de file295
  - b. L'octroi exceptionnel d'un pouvoir normatif au chef de file299
  - α Un pouvoir normatif justifié par les particularités de la collectivité-chef de file299
  - β Une entorse remarquable : le chef de filât en matière de prévention et de gestion des déchets303
  - B. La multiplication par le législateur des collectivités-chefs de file305
  - II. Le contexte difficile de la décentralisation307
  - A. Le contraste avec la hiérarchisation des échelons déconcentrés307
  - B. Une fonction atrophiée en raison des compromis inhérents à la décentralisation312
  - 1. Les compromis entre l'État et les collectivités territoriales313
  - a. Le contournement par l'État de la fonction de collectivité-chef de file313
  - b. Le détournement par l'État de la fonction de collectivité-chef de file315
  - 2. Les compromis entre les collectivités territoriales317
  - III. Le renforcement des responsabilités régionales318
  - A. L'octroi d'un pouvoir normatif à la région dans le cadre de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République319
  - 1. Les documents programmatiques régionaux à valeur prescriptive319
  - 2. Les tempéraments au pouvoir normatif de la région322
  - B. L'amorce de la remise en cause du département324
  - 1. La remise en cause du département rendue inopportune par l'installation d'une hiérarchie normative324
  - 2. Les arguments juridiques contrariant la remise en cause du département325
  - a. La protection constitutionnelle des collectivités territoriales325
  - b. La protection constitutionnelle des catégories de collectivités territoriales326
  - Conclusion du Titre I329
  - Titre II
  - La promotion par le législateur de hiérarchies informelles
  - Chapitre I : La contractualisation, une hiérarchisation à la marge des collectivités territoriales333
  - Section I : Le développement limité des contrats contenant une condition juridique d'action pour l'une des parties 336
  - I. Une conséquence du principe d'interdiction de toute tutelle d'une collectivité territoriale sur une autre336
  - A. Des contrats susceptibles de révéler un pouvoir d'autorisation337
  - B. La constitutionnalité des seuls contrats portant sur la répartition des compétences des collectivités territoriales340
  - II. Une conséquence de la répartition législative des compétences entre les collectivités territoriales343
  - Section II : La portée limitée des contrats contenant une condition matérielle d'action pour l'une des parties 344
  - I. La promotion par le législateur de la solidarité entre les collectivités territoriales344
  - A. Le soutien direct entre collectivités territoriales344
  - 1. Les concours financiers directs344
  - 2. Les concours techniques directs348
  - B. Le soutien indirect entre collectivités territoriales352
  - II Le maintien de relations équilibrées malgré la contractualisation355
  - A. L'équivalence globale des intérêts à contracter356
  - B. Une coopération globalement équilibrée357
  - Chapitre II : Les rapprochements organiques, une hiérarchisation inversée des collectivités territoriales363
  - Section I : Le risque d'effacement des collectivités territoriales du niveau supérieur 364
  - I. Les conflits de représentation inhérents à un rapprochement organique365
  - A. La nécessité d'organiser une élection commune pour un rapprochement organique365
  - B. La confrontation des citoyens à d'éventuels dilemmes politiques369
  - II. Des conflits de représentation défavorables à la collectivité territoriale du niveau supérieur370
  - A. La nécessaire fragmentation politique de la collectivité territoriale du niveau supérieur370
  - B. Une fragmentation politique favorisant les échelons inférieurs372
  - Section II : L'absence d'obligation constitutionnelle d'organiser des élections propres à chaque collectivité territoriale 375
  - I Le respect de la volonté des électeurs malgré l'absence d'élection propre à chaque collectivité territoriale375
  - A. La protection constitutionnelle de la volonté des électeurs376
  - 1. La protection de la volonté des électeurs au titre du principe de loyauté du suffrage376
  - 2. La protection de la volonté des électeurs au titre du principe de libre administration des collectivités territoriales377
  - B. La jurisprudence conciliante du Conseil constitutionnel378
  - II. L'incomplétude de la protection constitutionnelle de la capacité des collectivités territoriales382
  - III. L'absence d'obligation de respecter la diversité catégorielle des collectivités territoriales385
  - Conclusion du Titre II389
  - Conclusion de la seconde partie391
  - Conclusion générale393
  - Bibliographie401
  - Index alphabétique457
Origine de la notice:
- FR-751131015 ;
- Electre