La prefecture de police
Olivier Renaudie
L.G.D.J
PréfaceV
Liste des principaux sigles et abréviationsIX
SommaireXIII
Introduction1
Première partie
Une institution durable
Chapitre 1 - La genèse de l'institution19
Section 1 : La lieutenance générale de police, ancêtre de la préfecture de police
19
§ 1. L'organisation lacunaire de la police parisienne avant 166720
A) La diversité des polices compétentes dans la capitale21
1° La multiplicité des autorités de police21
2° La multiplicité des forces de police22
B) Le développement de l'insécurité dans la capitale24
C) La volonté de réformer la police parisienne : la mise en place d'un conseil de révision de la police de la ville de Paris en octobre 166626
§ 2. L'édit du 15 mars 1667 : l'affirmation de l'autorité du pouvoir royal sur la police de la capitale27
A) L'initiation d'une réforme d'envergure de la police parisienne27
1° L'instauration d'un nouveau magistrat28
2° La suppression des justices seigneuriales28
3° La réorganisation des quartiers de police29
B) Des compétences étendues30
1° La notion de police sous l'Ancien Régime30
2° Les compétences « administratives »32
3° Les compétences judiciaires33
C) Un statut original34
§ 3. Une efficacité exemplaire36
A) L'organisation efficace de la police parisienne36
1° La mise en place d'un véritable appareil bureaucratique37
2° L'autorité du lieutenant général de police sur l'ensemble des forces de police de la capitale38
B) L'édit d'octobre 1699 : la volonté de transposer le système parisien aux villes de province40
1° La réforme envisagée40
2° L'échec de sa mise en oeuvre42
C) La lieutenance générale de police de Paris, un modèle en Europe43
Section 2 : Les tentatives de municipalisation de la police parisienne sous la révolution francaise
45
§ 1. L'affirmation de la police comme fonction municipale46
A) La reconnaissance de l'existence d'affaires communales46
B) La police municipale, fonction propre aux municipalités48
1° La thèse d'Henrion de Pansey49
2° La thèse de Miriel49
C) L'exercice autonome de la police municipale50
§ 2. L'application à Paris du droit commun municipal52
A) Paris, point particulier d'une législation générale53
B) Le débat politique relatif au statut de Paris54
C) La mise en place d'une nouvelle administration55
§ 3. La succession de divers organismes municipaux en charge de la police de la capitale57
A) La gestion du provisoire (juillet 1789-novembre 1790)58
B) L'institutionnalisation d'une organisation municipale de la police parisienne (21 mai 1790-18 octobre 1794)60
C) La remise en cause du système sous la Convention et le Directoire (18 octobre 1794-11 octobre 1795)61
Section 3 : La création de la préfecture de police : rupture et continuité
63
§ 1. Le contexte particulier de la réforme de la police parisienne64
A) La rationalisation de la police sous le Directoire64
B) Fouché, un ministre de la Police générale influent66
C) Les différents projets de réforme de la police parisienne68
§ 2. La loi du 28 pluviôse an VIII : l'affirmation solennelle de l'autorité du pouvoir central sur la police parisienne70
A) Le consensus autour de la création du préfet de police70
B) Le préfet de police, un représentant du pouvoir central spécialement chargé de la police à Paris72
1° Le préfet de police comme élément de réforme du statut de Paris72
2° Le préfet de police comme élément de réforme de la police73
C) Dubois, premier préfet de police75
§ 3. L'arrêté du 12 messidor an VIII : la détermination des compétences du préfet de police par référence à celles de ses prédécesseurs76
A) Les différents projets relatifs aux compétences du préfet de police76
1° Le projet de Fouché77
2° Le projet de Frochot78
3° Le projet de Dubois79
B) Le préfet de police, héritier des compétences du lieutenant général de police81
C) La présentation moderne des compétences du préfet de police83
Chapitre 2 - L'enracinement de l'institution87
Section 1 : La consolidation de la préfecture de police (1800-1859)
87
§ 1. Une organisation renforcée88
A) Des bureaux spécialisés88
B) Des forces de police sous l'autorité exclusive du préfet de police90
C) Un service de lutte contre l'incendie efficace92
§ 2. Des pouvoirs de police judiciaire accrus94
A) L'article 10 du Code d'instruction criminelle de 180894
B) L'utilisation privilégiée de cette disposition par le préfet de police96
C) Un pouvoir illimité ?98
§ 3. Une compétence territoriale étendue100
A) L'arrêté du 3 brumaire an IX : l'extension de certaines compétences du préfet de police au département de la Seine et aux communes de Saint-Cloud, Meudon et Sèvres100
B) La loi du 7 août 1850 : l'extension de certaines compétences du préfet de police à la commune d'Enghien102
C) La loi du 10 juin 1853 : l'extension de la compétence de principe du préfet de police à l'ensemble des communes du département de la Seine103
Section 2 : La limitation des compétences du préfet de police au profit du préfet de la seine (le décret du 10 octobre 1859)
104
§ 1. Le contexte d'un nouveau partage de compétences105
A) Les conflits entre le préfet de police et le préfet de la Seine105
B) Haussmann, un préfet de la Seine influent107
C) L'hostilité du préfet de police109
§ 2. Le nouveau partage de compétences opéré par le décret111
A) Les attributions transférées111
B) La préservation d'un pouvoir d'évocation et de codécision113
C) Le recentrage sur les missions de police114
§ 3. La pratique postérieure au décret : la persistance de conflits115
A) L'intervention du ministre de l'Intérieur115
B) L'intervention du juge117
C) L'intervention du législateur119
Section 3 : La consécration du caractère indispensable de l'institution (1859-1964)
120
§ 1. L'exclusion des réformes relatives à l'organisation territoriale administrative et policière121
A) La loi du 10 août 1871 sur l'organisation départementale121
B) La loi du 5 avril 1884 sur l'organisation municipale122
C) La loi du 23 avril 1941 portant organisation générale des services de police126
§ 2. La prévalence du statu quo malgré les contestations129
A) Les tentatives de suppression129
B) Les tentatives de municipalisation131
C) Les tentatives d'« étatisation »134
§ 3. L'accroissement de l'efficacité de l'institution137
A) Le préfectorat de Louis Lépine138
B) La préfecture de police, laboratoire policier140
C) L'extension des compétences143
Chapitre 3 - La persistance de l'institution147
Section 1 : La persistance malgré la réorganisation de la région parisienne et la création de la police nationale (1964-1971)
147
§ 1. La loi du 10 juillet 1964 : une extension problématique148
A) Un principe clair148
B) Une application ambiguë150
C) Le choix d'une solution intermédiaire152
§ 2. La loi du 9 juillet 1966 : une intégration manquée ?154
A) Des origines controversées155
B) La fusion des personnels157
C) Une autorité fonctionnelle préservée159
1° La notion de mise à disposition159
2° La mise à disposition envisagée par la loi du 9 juillet 1966160
§ 3. Le décret du 20 juillet 1971 : une compétence territoriale limitée162
A) Le choix de la départementalisation163
B) Une institution affaiblie164
C) Le maintien de certaines compétences interdépartementales167
Section 2 : La persistance malgré les réformes du statut de Paris (1975-2002)
169
§ 1. La loi du 31 décembre 1975169
A) L'alignement de Paris sur le droit commun170
B) Le maintien de la préfecture de police172
§ 2. Les autres textes173
A) La loi du 31 décembre 1982174
B) La loi du 29 septembre 1986176
C) La loi du 27 février 2002179
Section 3 : La persistance malgré les réformes de la police (1995-2007)
180
§ 1. La loi du 21 janvier 1995181
A) Le maintien de l'unité de la préfecture de police181
B) Le pouvoir de coordination du préfet de police183
§ 2. Les autres textes184
A) Les textes ayant suscité un débat sur la préfecture de police184
1° La loi du 15 avril 1999184
2° La loi du 15 novembre 2001186
B) Les textes n'ayant pas suscité un débat relatif à la préfecture de police188
Conclusion de la première partie193
Deuxième partie
Une institution complexe
Chapitre 1 - L'ambivalence du statut197
Section 1 : L'ambivalence de l'autorité197
§ 1. Le principe de l'ambivalence198
A) Le préfet de police en tant que représentant de l'État198
1° La nomination198
2° La suppléance, l'intérim et la délégation200
3° La subordination hiérarchique206
B) Le préfet de police en tant que représentant de la commune de Paris208
1° L'exécution des délibérations du conseil de Paris208
2° Les délégations du conseil de Paris212
3° Les questions des conseillers de Paris214
§ 2. Les manifestations de l'ambivalence217
A) Les actes217
1° La nature et la forme des actes217
2° La publicité des actes222
3° La contestation des actes225
B) La responsabilité231
1° Les principes232
2° La mise en oeuvre des principes233
Section 2 : L'ambivalence de l'institution
238
§ 1. Le dualisme budgétaire239
A) Le budget de l'État239
1° Le principe de la participation de l'État240
2° L'étendue du budget de l'État241
B) Le budget spécial242
1° La nature du budget spécial243
2° L'étendue du budget spécial246
§ 2. Le dualisme des personnels248
A) L'affectation de personnels étatiques248
1° Les personnels actifs de police248
2° Les personnels administratifs, techniques et scientifiques252
3° Les personnels militaires256
B) Le concours de personnels communaux258
1° Les personnels administratifs, techniques et scientifiques258
2° Les personnels actifs de police261
Chapitre 2 - L'enchevêtrement des missions et des compétences267
Section 1 : L'enchevêtrement des compétences de l'autorité
267
§ 1. Le préfet de police en tant qu'autorité de police administrative268
I. Le préfet de police, autorité de police administrative générale268
A) Sur le territoire de la commune de Paris269
1° Une compétence de nature diverse270
2° Une compétence limitée275
3° Une compétence de principe278
B) Sur le territoire du département de Paris288
C) Sur le territoire de Paris et des trois départements de la petite couronne290
1° Le secours et la défense contre l'incendie290
2° La sécurité civile293
II. Le préfet de police, autorité de police administrative spéciale294
A) Le préfet de police, autorité expresse de police spéciale294
1° Les polices spéciales exercées au nom de l'État294
2° Les polices spéciales exercées au nom de la commune de Paris301
B) Le préfet de police, autorité de police spéciale par habilitation implicite304
1° Le principe304
2° La mise en oeuvre du principe307
§ 2. Le préfet de police en tant que représentant de l'État dans le département310
A) Le contrôle administratif310
B) Le pouvoir de substitution312
C) La direction de certains services déconcentrés de l'État314
D) Le droit d'élever un conflit315
§ 3. Le préfet de police en tant que préfet de la zone de défense de Paris317
A) Un environnement original317
1° L'originalité de la zone de défense de Paris317
2° L'originalité statutaire du préfet de la zone de défense de Paris318
B) Des compétences diverses319
1° La défense non militaire320
2° La sécurité civile322
3° L'ordre public324
§ 4. Le préfet de police en tant que chef de service328
A) Le chef328
1° La qualité de chef de service328
2° Les actes susceptibles d'être édictés329
B) Les services332
Section 2 : L'enchevêtrement des missions de l'institution
334
§ 1. Les services exerçant leur mission à Paris335
A) La direction de la police générale335
B) La direction des transports et de la protection du public335
C) La direction de la police urbaine de proximité336
D) La direction de l'ordre public et de la circulation337
§ 2. Les services exerçant leur mission à Paris et dans les trois départements de la petite couronne338
A) La brigade des sapeurs-pompiers de Paris338
B) Les services interdépartementaux dépendant de la direction des transports et de la protection du public340
C) La direction de la police judiciaire341
D) L'inspection générale des services342
E) La direction opérationnelle des services techniques et logistiques343
F) Le secrétariat général pour l'administration de la police de Paris344
§ 3. Les services exerçant leur mission dans la région Île-de-France346
A) Le secrétariat général de la zone de défense de Paris346
B) La direction régionale des renseignements généraux347
C) Le service régional de la police des transports348
Chapitre 3 - La contestation du dualisme353
Section 1 : Le dualisme de l'autorité
353
§ 1. Les arguments d'ordre administratif353
A) L'impossible organe exécutif354
1° Une exclusion de principe354
2° Un artifice législatif356
B) L'improbable police municipale358
1° La recherche d'un critère358
2° L'application du critère360
§ 2. Les arguments d'ordre constitutionnel361
A) Les décisions de référence362
B) L'interprétation des décisions de référence364
Section 2 : Le dualisme de l'institution
365
§ 1. Un budget spécial illusoire365
A) Un budget cofinancé366
1° Le principe du cofinancement366
2° La mise en oeuvre du cofinancement368
B) Un budget dévoyé370
1° Le principe de dévoiement du budget371
2° La mise en oeuvre du principe de dévoiement du budget372
§ 2. Un partage des responsabilités incertain373
A) Le contre-exemple des communes à police d'État374
1° Les textes de référence374
2° L'interprétation juridictionnelle des textes376
B) L'hypothèse de l'exercice d'un pouvoir de substitution380
1° L'intérêt de l'hypothèse380
2° Le rejet de l'hypothèse382
Conclusion de la deuxième partie385
Troisième partie
Une institution singulière
Chapitre 1 - Le constat389
Section 1 : La préfecture de police au sein de la police nationale
389
§ 1. Une identité propre390
A) La permanence de cette identité390
1° La construction390
2° La préservation392
B) Les manifestations de cette identité394
1° Le discours394
2° Les réformes395
§ 2. Des services propres397
A) Un service de contrôle propre398
B) Un service d'archives propre400
Section 2 : Le préfet de police au sein du corps préfectoral
402
§ 1. Un préfet unique en son genre403
A) La distinction du préfet de police et des préfets délégués pour la police403
B) La distinction du préfet de police et des préfets titulaires des attributions issues de l'arrêté du 12 messidor an VIII405
1° Le préfet du Rhône (1851-1884)405
2° Les préfets des départements dont le chef-lieu dépasse 40 000 habitants (1855-1867)410
§ 2. Un préfet à part413
A) Une fonction distinctive413
B) Une fonction politique416
Chapitre 2 - L'explication421
Section 1 : Un contexte spécifique
421
§ 1. La dimension politique422
A) La notion de capitale422
1° La définition de la capitale422
2° Les fonctions de la capitale425
B) L'essence de la préfecture de police : protéger les organes suprêmes de l'État dans la capitale428
1° La justification du principe428
2° Les illustrations430
§ 2. Le cadre juridique431
A) La distinction entre les affaires d'intérêt local et les affaires d'intérêt national432
B) Les principes constitutionnels434
1° Le principe d'indivisibilité de la République435
2° Le principe d'égalité437
Section 2 : L'héritage institutionnel
439
§ 1. Les exemples étrangers439
A) Les capitales dénuées de particularisme policier440
1° Berlin440
2° Bruxelles443
3° Madrid447
B) Les capitales dotées d'un particularisme policier451
1° Tokyo452
2° Washington, D.C.456
3° Londres461
§ 2. L'exception française468
A) L'importance attachée au centre468
B) Le désintérêt pour la périphérie471
Chapitre 3 - Les perspectives d'évolution475
Section 1 : Une institution en sursis ?
475
§ 1. L'hypothèse d'une disparition476
A) Un contexte favorable476
B) Une suppression possible478
1° La montée en puissance du maire de Paris478
2° Les exemples étrangers479
§ 2. Les éléments en faveur du maintien480
A) Les considérations propres à l'institution481
1° Les considérations administratives481
2° Les considérations politiques483
B) Les considérations externes à l'institution484
1° Le développement du terrorisme484
2° La multiplication des préfets spécialisés486
Section 2 : La nécessaire adaptation
489
§ 1. Un nouveau périmètre d'action489
A) La régionalisation490
B) L'européanisation493
1° L'européanisation du préfet de police493
2° L'européanisation de la préfecture de police496
§ 2. De nouvelles modalités d'action500
A) La concertation501
B) La contractualisation505
1° Les contrats locaux de sécurité505
2° L'externalisation de certaines activités509
Conclusion de la troisième partie516
Conclusion519
Annexes523
Bibliographie et sources539
Index alphabétique567
Table des matières571