Cours de droit administratif général
5e édition
Xavier Braud
Gualino
Introduction23
Section 1 : La formation historique du droit administratif
23
I - La Révolution française et la séparation des pouvoirs24
II - De l'autonomisation à la consécration du droit administratif25
Section 2 : La difficile détermination du champ du droit administratif
27
I - Un droit qui s'applique à l'Administration28
II - Un droit construit autour de la notion d'intérêt général29
III - La renonciation à l'identification d'un critère unique d'application du droit administratif31
IV - L'imbrication du droit administratif et du droit privé33
A - L'ouverture du champ du droit administratif au droit privé33
B - L'ouverture du champ du droit privé au droit administratif34
Section 3 : Les caractères du droit administratif
35
I - Un droit façonné par le juge35
II - Un droit progressivement textualisé et codifié38
III - Un droit complexe39
Partie 1 : Les outils juridiques de l'Administration
Chapitre 1 : Les actes administratifs unilatéraux43
Section 1 : La notion d'acte administratif unilatéral
44
I - La notion d'acte décisoire44
A - Approche positive44
B - Approche négative46
1 - Les actes préparatoires et confirmatifs46
2 - Les circulaires47
3 - Les mesures d'ordre intérieur49
4 - Les actes déclaratifs49
C - Le cas particulier des lignes directrices et du droit souple51
II - L'administrativité de l'acte53
A - Les actes non administratifs émanant d'une personne publique53
1 - Les actes de droit public53
2 - Les actes de droit privé57
B - Les actes administratifs émanant d'une personne privée59
1 - Les décisions administratives des personnes privées gérant un service public administratif60
2 - Les décisions administratives des personnes privées gérant un service public industriel et commercial61
III - L'unilatéralité de l'acte62
Section 2 : Les catégories d'actes administratifs
64
I - Distinction quant au contenu des actes64
A - Les actes réglementaires64
B - Les actes individuels66
C - Les actes intermédiaires67
II - Distinction quant à la forme des actes68
A - Les décisions expresses68
1 - Les décisions écrites68
2 - Les décisions orales et gestuelles69
3 - Les décisions expresses non formalisées (ou révélées)70
B - Les décisions implicites provoquées72
1 - Les décisions implicites d'acceptation72
2 - Les décisions implicites de refus73
III - Distinction quant aux effets : les actes créateurs de droit et les autres75
A - Les actes non créateurs de droit75
B - Les actes créateurs de droit77
Section 3 : Le régime des actes administratifs unilatéraux
78
I - La naissance de l'acte administratif unilatéral78
A - La compétence pour l'édiction des actes administratifs unilatéraux78
1 - Les règles de compétence79
2 - Le bouleversement des compétences par les délégations80
3 - Les aménagements exceptionnels à la compétence83
B - L'élaboration des actes administratifs unilatéraux84
1 - Le principe d'impartialité85
2 - L'instruction des demandes86
3 - La procédure contradictoire88
4 - La procédure consultative89
C - La motivation des actes administratifs unilatéraux93
II - La vie de l'acte administratif unilatéral96
A - L'entrée en vigueur des actes administratifs unilatéraux96
1 - La prohibition de l'entrée en vigueur rétroactive97
2 - Les actes réglementaires98
3 - Les actes intermédiaires100
4 - Les actes individuels100
B - L'autorité des actes administratifs unilatéraux102
1 - Le privilège du préalable102
2 - La sanction pénale103
3 - La sanction administrative103
4 - L'exécution forcée104
III - La mort de l'acte administratif unilatéral105
A - L'obligation de ne pas appliquer les règlements illégaux106
B - L'abrogation des actes administratifs unilatéraux107
1 - L'abrogation des règlements107
2 - L'abrogation des actes non réglementaires109
C - Le retrait des actes administratifs unilatéraux109
D - L'annulation des actes administratifs unilatéraux111
Chapitre 2 : Les contrats administratifs113
Section 1 : La notion de contrat administratif
113
I - Les contrats administratifs par détermination de la loi114
II - Les contrats administratifs par détermination de la jurisprudence116
A - Le critère organique117
1 - Les contrats conclus entre deux ou plusieurs personnes publiques117
2 - Les contrats conclus entre une personne publique et une personne privée119
3 - Les contrats conclus entre personnes privées119
B - Le critère matériel120
1 - Le contrat comportant une ou plusieurs clauses exorbitantes du droit commun121
2 - Le contrat relatif à l'exécution d'un service public123
Section 2 : Les catégories de contrats administratifs
126
I - Les contrats de commande publique126
A - Les marchés publics127
B - Les contrats de concession130
II - Les autres contrats administratifs134
A - Les conventions d'occupation du domaine public134
B - Les contrats de travail136
C - Les contrats d'aides publiques avec contreparties137
D - Les contrats de coopération entre personnes publiques138
Section 3 : Le régime juridique des contrats administratifs
139
I - La formation du contrat139
A - La compétence pour conclure un contrat139
B - La forme des contrats141
C - Le consentement régulier142
D - La procédure de choix du cocontractant143
II - La licéité du contrat144
III - La contestation du contrat146
IV - L'exécution du contrat147
A - Les prérogatives de la personne publique147
1 - Le pouvoir de direction et de contrôle147
2 - Le pouvoir de modification unilatérale148
3 - Le pouvoir de sanction150
4 - Le pouvoir de résiliation unilatérale pour motif d'intérêt général151
B - Les obligations de la personne publique153
1 - L'obligation de rémunérer le cocontractant153
2 - L'obligation d'indemniser le cocontractant154
C - Les droits et obligations du cocontractant155
V - La responsabilité contractuelle156
Partie 2 : Les finalités de l'action administrative
Chapitre 1 : Les services publics161
Section 1 : La notion de service public
162
I - Le prétendu âge d'or du service public162
II - Le brouillage progressif de la notion de service public164
III - La notion contemporaine de service public166
IV - Les apports du droit de l'Union européenne170
Section 2 : Les catégories de services publics
173
I - Les services publics administratifs et les services publics industriels et commerciaux173
A - L'évolution de la distinction173
B - Les critères de la distinction174
C - Les conséquences de la distinction176
II - Les autres catégories de services publics177
A - La catégorie des services publics constitutionnels178
B - La catégorie des services publics nationaux179
C - La catégorie des services publics sociaux180
D - La distinction entre services publics obligatoires et facultatifs181
Section 3 : Le régime juridique commun à tous les services publics
182
I - Création et suppression des services publics182
A - Les conditions de fond préalables à la création d'un service public182
1 - Les services publics obligatoires182
2 - Les services publics facultatifs183
B - L'initiative de la création d'un service public184
1 - Initiative de la personne publique184
2 - Initiative d'une personne privée186
C - La suppression des services publics186
II - Les « lois » du service public187
A - Le principe d'égalité188
B - Le principe de continuité191
C - Le principe de mutabilité193
D - Autres principes195
1 - Le principe de neutralité195
2 - Le principe de laïcité196
3 - Le principe de gratuité197
Section 4 : Le droit applicable aux services publics selon leur naturel
99
I - Dans les services publics administratifs200
A - Les actes unilatéraux200
B - Les contrats201
C - Les usagers201
D - Les travaux202
E - Les biens203
F - La responsabilité203
II - Dans les services publics industriels et commerciaux204
A - Les actes unilatéraux204
B - Les contrats205
C - Les usagers205
D - Les travaux206
E - Les biens207
F - La responsabilité207
Section 5 : Les modes de gestion des services publics
207
I - La gestion en régie208
A - La régie directe208
B - Les régies indirectes209
1 - L'individualisation financière du service209
2 - Les régies municipales personnalisées210
3 - Les quasi-régies : les sociétés publiques locales210
II - La gestion par un établissement public211
III - La gestion par une personne privée213
A - Le principe : la dévolution contractuelle de la gestion d'un service public213
B - L'exception : la dévolution unilatérale de gestion d'un service public216
Chapitre 2 : La police administrative219
Section 1 : La notion de police administrative
220
I - La notion d'ordre public220
A - L'ordre public (général)220
B - Des ordres publics spéciaux ?223
II - Distinction de la police administrative et de la police judiciaire224
A - Intérêt de la distinction225
B - Critère de la distinction226
C - Difficultés liées au critère de distinction227
III - Variété des polices administratives229
A - Police administrative générale et polices administratives spéciales229
B - Diversité des polices administratives spéciales230
IV - Les mesures de police231
A - Les opérations matérielles de police231
B - Les actes de police administrative232
C - Mesures de police administrative et exercice des libertés234
Section 2 : Le régime juridique des mesures de police
237
I - Les autorités de police et leurs principales compétences238
A - Les autorités de police administrative générale238
1 - Le président de la République239
2 - Le Premier ministre240
3 - Le préfet241
4 - Le maire243
B - Les autorités de police administrative spéciale245
1 - Les ministres246
2 - Les préfets247
3 - Les collectivités territoriales249
4 - Les établissements publics250
5 - Les autorités administratives indépendantes250
II - L'exercice du pouvoir de police251
A - La prohibition de la contractualisation251
B - L'obligation d'exercer le pouvoir de police254
C - Le monopole du législateur pour instituer un régime d'autorisation ou de déclaration256
III - Les règles relatives aux concours de police257
A - Le concours de deux polices générales257
B - Le concours d'une police générale et d'une police spéciale259
C - Le concours de deux polices spéciales261
IV - La légalité des mesures de police262
A - La prohibition des interdictions générales et absolues263
B - L'existence d'un contrôle de proportionnalité266
C - L'intégration du droit de la concurrence268
Section 3 : Les régimes exceptionnels de police
270
I - Les circonstances exceptionnelles270
II - L'état d'urgence272
III - L'état d'urgence sanitaire275
IV - L'état de siège277
V - Les pouvoirs exceptionnels du président de la République278
Partie 3 : La légalité administrative
Chapitre 1 : Les sources de la légalité administrative283
Section 1 : Les sources textuelles
283
I - Les textes constitutionnels284
A - La Constitution de la Ve République284
B - Le Préambule de la Constitution de la IVe République286
C - La Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789287
D - La Charte de l'environnement289
II - Les sources externes290
A - Les traités internationaux291
1 - La Convention européenne de sauvegarde des droits de l'homme291
2 - Les autres traités internationaux293
B - Le droit de l'Union européenne295
1 - Les traités et les règlements européens295
2 - Les directives européennes296
III - Les sources législatives297
A - Relative diversité des sources législatives297
B - L'applicabilité des lois299
C - La fragilité des lois300
IV - Les règlements302
Section 2 : Les sources jurisprudentielles
304
I - La jurisprudence administrative305
A - Les principes généraux du droit305
1 - Une véritable catégorie de sources305
2 - Présentation des principaux PGD307
3 - L'autorité des principes généraux du droit310
B - Les autres formes de sources jurisprudentielles312
1 - L'interprétation de la règle écrite312
2 - La caractérisation des notions313
3 - Les règles jurisprudentielles315
II - La jurisprudence constitutionnelle316
A - Les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République316
1 - Principes écrits ou jurisprudentiels ?317
2 - Application à la matière administrative319
3 - Les PFRLR et le juge administratif320
B - Les principes jurisprudentiels constitutionnels321
C - Les objectifs de valeur constitutionnelle323
Chapitre 2 : Le principe de légalité ou de juridicité327
Section 1 : L'encadrement de l'exercice du pouvoir de l'Administration
328
I - L'obligation d'exercer sa compétence328
II - Conformité et compatibilité330
III - Pouvoir discrétionnaire et compétence liée332
A - Le pouvoir discrétionnaire332
B - La compétence liée334
C - Les situations médianes335
Section 2 : Les conflits entre la loi et les autres sources du droit administratif
336
I - La loi et la Constitution336
A - Le contrôle de la loi avant promulgation336
B - Le contrôle de la loi en vigueur (QPC)338
II - La loi et les traités340
A - Incompétence du Conseil constitutionnel340
B - Compétence du juge administratif342
III - La loi et les directives européennes343
Section 3 : Le droit de recourir au juge
345
I - La reconnaissance progressive du droit au recours346
II - Les aménagements du droit au recours348
Section 4 : Les limites au principe de légalité
350
I - La position particulière de l'Administration350
II - Le rôle du législateur : les lois de validation352
III - L'office du juge administratif355
Chapitre 3 : Le principe de transparence359
Section 1 : Le principe de liberté d'accès aux documents administratifs
361
I - La notion de document361
II - L'administrativité du document363
III - Les modalités d'accès au document367
A - Les modalités pratiques368
B - Les modalités financières369
Section 2 : Les limitations au droit d'accès
370
I - Limites tenant au document lui-même371
A - Le document inexistant ou perdu371
B - Le document inachevé372
C - Le document préparatoire373
II - Limites tenant au contenu du document375
A - Les secrets régaliens375
1 - Les secrets liés à l'exercice du pouvoir exécutif375
2 - Les secrets liés au pouvoir juridictionnel376
B - Les autres secrets protégés par la loi (et la jurisprudence)378
C - Les secrets « relatifs »379
1 - La protection de la vie privée380
2 - Le secret en matière commerciale et industrielle381
3 - Appréciation sur une personne physique ou le comportement d'une personne382
Section 3 : Les régimes spéciaux
383
I - Les archives384
II - L'information environnementale385
III - Les autres régimes spéciaux387
Section 4 : La procédure d'accès aux documents administratifs
388
I - La demande et l'intervention de la décision388
II - Le recours administratif préalable obligatoire devant la CADA390
III - Le recours au juge391
Section 5 : La diffusion des données par l'Administration ou « open data »
393
I - Dispositions spéciales393
A - Diffusion des données des collectivités territoriales394
B - Diffusion des données en matière de transports394
C - Les régimes spéciaux de la loi du 7 octobre 2016395
II - Dispositions générales396
Partie 4 : Le controle de l'Administration par le juge
Chapitre 1 : L'organisation de la justice administrative399
Section 1 : La répartition des compétences entre juge administratif et juge judiciaire
399
I - La compétence de principe du juge administratif400
A - Présomption de compétence pour les litiges impliquant certaines personnes publiques401
B - Examen de la nature administrative de l'activité en litige (critère matériel)402
C - L'attribution de blocs de compétences par le législateur ou le juge des conflits404
II - La compétence exceptionnelle du juge judiciaire404
A - La compétence du juge pénal405
B - Protection de la liberté individuelle et de la propriété privée406
C - Autres attributions de compétences407
1 - Les déterminations de compétence par le législateur407
2 - Les déterminations de compétence par la jurisprudence409
III - Les mécanismes de règlement des conflits de compétence409
A - Le Tribunal des conflits410
B - La résolution des conflits positifs411
C - La résolution des conflits négatifs412
D - La prévention des conflits413
IV - La détermination de la compétence contentieuse au sein de la juridiction administrative414
A - La compétence de principe des tribunaux administratifs414
B - Compétence exceptionnelle des cours administratives d'appel416
C - Les matières réservées au Conseil d'État416
Section 2 : Une structure pyramidale et hiérarchisée
417
I - Les juridictions de première instance : tribunaux administratifs et juridictions spéciales418
A - Organisation des tribunaux administratifs418
B - Les membres des tribunaux administratifs420
C - Les compétences non contentieuses des tribunaux administratifs422
D - Les juridictions administratives spéciales423
1 - Les juridictions financières423
2 - Les autres juridictions administratives spéciales424
II - Les juridictions d'appel : les cours administratives d'appel426
A - L'organisation des cours administratives d'appel427
B - Les attributions des cours administratives d'appel428
III - Le Conseil d'État430
A - Origine et évolution du Conseil d'État430
B - L'organisation du Conseil d'État432
C - Les membres du Conseil d'État435
D - Les attributions contentieuses du Conseil d'État437
1 - Un juge de premier et dernier ressort437
2 - Un juge d'appel438
3 - Un juge de cassation439
4 - Les avis contentieux441
Chapitre 2 : Les catégories de recours contentieux443
Section 1 : Le contentieux de l'excès de pouvoir
444
I - Nature et caractères du recours pour excès de pouvoir444
A - L'apparition historique du recours pour excès de pouvoir444
B - Nature du recours pour excès de pouvoir445
C - Principaux caractères du recours pour excès de pouvoir446
II - Évolutions du recours pour excès de pouvoir448
A - Une certaine extension aux contrats448
B - Les spécificités du recours pour excès de pouvoir en matière d'urbanisme449
C - L'extension constante des pouvoirs du juge452
1 - Les évolutions législatives452
2 - Les évolutions jurisprudentielles453
III - Les autres branches du contentieux de l'excès de pouvoir454
A - Le contentieux de l'appréciation de la légalité454
B - Le recours en déclaration d'inexistence455
Section 2 : Les contentieux de pleine juridiction
455
I - Caractérisation des recours de plein contentieux456
A - Les pouvoirs du juge456
B - La date d'appréciation des faits et du droit458
II - La diversité des recours de plein contentieux460
A - Le plein contentieux subjectif460
1 - Le contentieux de la responsabilité460
2 - Les contentieux contractuels461
3 - Le contentieux des changements de nom465
B - Le plein contentieux objectif466
C - Le contentieux de l'interprétation469
Section 3 : Le contentieux de la répression
470
I - Les contraventions de grande voirie470
II - Les autres contentieux répressifs475
Section 4 : Les procédures de référé
475
I - Les référés d'urgence477
A - L'urgence devant le juge administratif477
B - Le référé-suspension479
C - Le référé-liberté481
D - Le référé mesures-utiles484
II - Les référés non conditionnés à l'urgence486
A - Le référé-constat486
B - Le référé-instruction487
C - Le référé-provision488
D - Le référé secret des affaires488
Chapitre 3 : Le recours pour excès de pouvoir491
Section 1 : La recevabilité
491
I - L'existence d'une décision faisant grief492
II - L'intérêt à agir du requérant494
A - L'intérêt des personnes physiques494
B - L'intérêt des personnes morales496
III - La forme du recours500
IV - Le délai de recours502
A - Le déclenchement du délai502
B - Computation et prorogation éventuelle du délai505
C - Sanction du non-respect du délai506
V - L'absence de recours parallèle507
Section 2 : Les cas d'ouverture
508
I - La légalité externe510
A - L'incompétence510
B - Le vice de forme512
C - Le vice de procédure513
II - La légalité interne516
A - La légalité tenant aux motifs de l'acte516
1 - L'erreur sur les motifs de droit517
2 - L'erreur sur les motifs de fait518
3 - L'erreur sur la qualification juridique des faits520
B - La violation de la loi522
C - Le détournement de pouvoir523
Section 3 : L'office du juge dans le recours pour excès de pouvoir
525
I - L'intensité du contrôle526
A - Le contrôle normal526
B - Le contrôle minimum (ou restreint)527
C - Le contrôle maximum528
II - Les pouvoirs du juge et ses limites530
A - Les obligations générales du juge530
B - Les pouvoirs d'instruction532
III - Le recours pour excès de pouvoir et le temps533
A - Le caractère non suspensif du recours pour excès de pouvoir534
B - Date d'appréciation de la légalité de la décision535
C - Rétroactivité de l'annulation536
D - La modulation dans le temps des effets de l'annulation538
Chapitre 4 : La responsabilité de l'Administration541
Section 1 : Considérations générales sur la responsabilité de l'Administration
542
I - Responsabilité punitive et responsabilité réparatrice542
II - L'existence d'un préjudice réparable546
III - L'exigence d'un lien de causalité entre le fait générateur et le préjudice548
IV - Les modalités de la réparation550
Section 2 : La responsabilité pour faute de l'Administration
552
I - Distinction entre faute de service et faute personnelle553
A - La faute de service554
B - La faute personnelle555
C - Les situations intermédiaires557
II - L'intensité de la faute de service conduisant à l'engagement de la responsabilité557
A - Exigence d'une faute lourde558
B - Renonciation à l'exigence d'une faute lourde560
III - Les principaux types de fautes de service562
A - Les fautes issues d'un acte juridique de l'Administration562
B - Les fautes issues d'un comportement de l'Administration564
IV - La charge de la preuve de la faute566
A - La preuve de la faute à la charge de la victime566
B - La présomption de faute567
Section 3 : Les régimes de responsabilité sans faute
568
I - La responsabilité pour risque570
A - La responsabilité du fait des choses et activités dangereuses570
1 - La responsabilité du fait des choses dangereuses571
2 - La responsabilité du fait des activités dangereuses571
3 - Les régimes législatifs572
B - La responsabilité pour dommages accidentels de travaux publics et ouvrages publics574
II - La responsabilité pour rupture d'égalité devant les charges publiques576
A - La responsabilité pour dommages permanents de travaux publics576
B - La responsabilité du fait des actes administratifs légaux578
1 - Les actes individuels578
2 - Les actes réglementaires579
C - La responsabilité du fait des lois et traités580
III - Les autres régimes de responsabilité sans faute582
A - La responsabilité du fait des lois inconventionnelles ou inconstitutionnelles582
B - La responsabilité du fait de la garde des personnes ou des choses584
Bibliographie
587
Index
591