Les collectivités territoriales et leurs musées
Recherches sur le développement et les modalités de gestion et de gouvernance d'un service public local
Claire Bosseboeuf
Presses Universitaires d'Aix-Marseille
Sommaire
9
Liste des abréviations
11
Avant-propos
13
Préface
17
Introduction
23
Première partie
Les musées territoriaux, expression de la
décentralisation culturelle
Titre I
Les musées territoriaux dans le cadre de la mise en oeuvre du principe de libre
administration des collectivités territoriales
Chapitre I : Les collectivités territoriales, principaux acteurs
du développement des musées en France
85
Section I : Les collectivités territoriales propriétaires de musées85
I. Aperçu de l'histoire des musées territoriaux85
A. Les premiers musées : de l'origine au développement des musées
territoriaux86
1. Des initiatives locales novatrices et préfigurant la notion
de musée86
2. La Révolution française à l'origine d'un véritable «désir
de musée» des collectivités territoriales88
B. Le développement des musées territoriaux depuis 190090
1. Un nouvel essor des musées territoriaux au XXe siècle90
2. Fondement juridique de l'intervention des collectivités
territoriales en matière de musées95
II. Les moyens des collectivités territoriales liés à la gestion
de leurs musées97
A. Le régime juridique des collections des musées99
1. Le régime général de la domanialité publique101
2. La protection posée par la loi relative aux monuments
historiques104
3. Le régime posé par la loi du 4 janvier 2002 relative
aux musées de France : la consécration
d'une «domanialité publique aménagée»107
a. Le débat relatif à la restitution des têtes maories
à l'origine de la loi du 18 mai 2010109
Alpha. Les origines du débat sur la restitution des têtes
maories110
Bêta. L'extension du champ d'application
de la proposition de loi visant à autoriser
la restitution par la France des têtes maories114
b. Le débat sur la question de l'inaliénabilité
des collections des musées117
Alpha. Les réflexions relatives au déclassement
des collections dans un but économique117
Bêta. Les Réflexions sur la possibilité pour les opérateurs
publics d'aliéner des oeuvres de leurs collections :
le rapport de Monsieur Jacques Rigaud119
4. La protection posée par les dispositions relatives
aux trésors nationaux121
B. La réglementation relative aux bâtiments abritant les collections
des musées124
1. Le statut des musées territoriaux124
2. Le régime des bâtiments abritant les collections
des musées126
a. L'application des règles posées par le code général
de la propriété des personnes publiques128
b. L'application de la réglementation relative
aux monuments historiques131
Section II : Les autres interventions des collectivités territoriales
dans le domaine muséal135
I. La participation financière des collectivités territoriales en faveur
des musées136
A. La coopération financière entre collectivités territoriales en matière
de musée137
1. L'impact des réformes des collectivités territoriales
sur les dépenses culturelles des collectivités territoriales137
a. La nouvelle réglementation relative à l'encadrement
des financements croisés instituée par les lois de 2010
et 2014138
b. L'absence de prise en compte du domaine culturel
dans la nouvelle règlementation des financements
croisés141
2. Le maintien de l'intervention des régions dans le cadre
de leurs compétences en matière d'aménagement
et de développement du territoire : les contrats de projets143
B. Le soutien financier des collectivités territoriales aux institutions
privées147
II. Les interventions des collectivités territoriales en faveur de la gestion
des collections des musées153
A. Les compétences des régions propres aux musées :
les fonds régionaux d'acquisition pour les musées
et les fonds régionaux d'aide à la restauration153
B. Les contributions scientifiques des départements :
les conservations départementales156
Chapitre II : L'État et les musées territoriaux
161
Section I : Le contrôle de l'État sur les musées territoriaux :
la loi relative aux musées de France161
I. Le contrôle de l'État sur les musées territoriaux :
des origines à l'appellation «musée de France»162
A. Les prémices du contrôle : la volonté de l'État de surveiller
la gestion de «ses» musées de province162
B. L'appellation «musée de France»165
1. Éléments de définition de l'appellation
«musées de France»166
2. Procédure d'attribution et de retrait de l'appellation
«musée de France»167
II. Les obligations qui découlent de l'appellation «musées de France»171
A. Le public placé au centre des préoccupations des musées171
1. L'accessibilité des musées au plus grand nombre172
a. L'absence de fixation par la loi d'un «plafond»
de tarif en matière de droit d'entrée dans les musées173
b. L'absence de tarif «plancher» en matière de droit
d'entrée dans les musées : la question de la gratuité180
2. La mise en place d'un service des publics184
B. Le respect de contraintes scientifiques et techniques188
1. Un personnel doté de compétences scientifiques propres189
a. Les modalités de recrutement et de formation
des conservateurs des musées189
b. Les missions des conservateurs territoriaux
du patrimoine194
2. Le respect de certains impératifs de gestion des collections196
a. L'inventaire et le récolement des collections
des musées de France197
Alpha. L'obligation d'inventaire197
Bêta. Le récolement201
b. Les obligations des musées de France en matière
d'acquisition et de restauration204
Alpha. La soumission des projets d'acquisition
ou de restauration à l'avis d'une commission
régionale ad hoc204
Bêta. Les autres formalités et procédures liées
aux acquisitions et aux restaurations
des collections des musées de France208
Section II : La loi relative aux «musées de France», véritable vecteur
de la décentralisation culturelle210
I. Les interventions de l'État en faveur des musées territoriaux211
A. Le soutien scientifique et financier de l'État vis-à-vis
des musées territoriaux211
B. Le «Plan Musées en Régions» : un plan de relance ?215
1. Les objectifs du «Plan Musées en Régions»215
2. Un effort «relatif» de l'État en faveur des musées ?217
II. Les autres formes de participation de l'État en faveur
des «musées de France»218
A. Le transfert de propriété des dépôts de l'État effectués
dans les musées de régions avant 1910219
B. L'encouragement au développement des échanges
entre musées nationaux et musées locaux223
1. Les dispositions législatives et réglementaires en matière
de dépôt et de prêts entre les «musées de France»223
2. Les modalités pratiques des dépôts et des prêts
de collections entre «musées de France»225
C. La mise en oeuvre par l'État de son droit de préemption au profit
des musées territoriaux230
Conclusion du Titre I
235
Titre II
Les musées territoriaux :
illustration des politiques de développement des territoires
Chapitre I : Les musées territoriaux, vitrines des collectivités territoriales
243
Section I : Les musées territoriaux, acteurs dans la valorisation
des territoires243
I. Les musées territoriaux, outils pour le développement du tourisme
en région244
A. Le tourisme culturel et urbain, outil de développement
économique des territoires244
B. Le rôle des musées territoriaux dans le développement
du tourisme250
II. Les musées territoriaux, éléments clés du dynamisme local254
A. Le musée territorial, un outil au service de la politique
de la ville : l'exemple des villes du nord de la France255
1. Le musée des Beaux-Arts de Roubaix,
élément de régénérescence de la ville256
2. Les exemples des villes de Metz et Lens258
B. Le musée territorial, un outil au service de la société
et de son développement264
1. Les musées au service de la connaissance
et de l'appropriation des territoires265
2. Le musée au service du développement
et de la cohésion sociale268
Section II : Un bilan contrasté : les risques d'un engouement fort
des collectivités territoriales pour les musées271
I. Des chantiers difficiles à mettre en place272
A. Les risques financiers liés aux engagements des collectivités
territoriales en matière de musée273
1. Les risques liés à un trop grand enthousiasme
des collectivités territoriales en matière de musées273
2. Les risques liés à une mauvaise évaluation des coûts274
B. Les risques d'une surestimation des effets attendus :
des attentes déçues en termes de fréquentation278
II. Des structures parfois difficiles à exploiter280
A. Les contraintes de gestion liées au fonctionnement même
des musées280
B. Les conséquences pour les musées : entre désintérêt
et instrumentalisation283
Chapitre II : Les musées territoriaux dans le contexte de la réforme
des institutions locales
289
Section I : Les musées dans l'intercommunalité «de projet»294
I. Définition et enjeux de l'intercommunalité de projet à travers
la notion d'intérêt communautaire297
A. L'intérêt communautaire : un intérêt général qui transcende
les intérêts généraux des communes300
B. Les critères de définition de l'intérêt communautaire303
II. La culture et les musées au service de la définition de l'intérêt
communautaire309
A. L'intercommunalité : un territoire adéquat
pour le développement culturel310
1. Les critères «objectifs» en faveur de l'intercommunalité
culturelle311
2. Les enjeux fiscaux et financiers de la réforme
des institutions locales313
B. La culture et les musées territoriaux : des outils au service
de la restructuration territoriale315
1. La culture au service de la cohérence des territoires316
2. Les musées et les questions de restructuration
des territoires316
Section II : Le cadre juridique de l'intercommunalité culturelle
pour les musées319
I. Les outils de la coopération intercommunale319
A. La culture au sein des établissements publics de coopération
intercommunale : «une compétence aléatoire
et à géométrie variable»320
1. Le caractère hétérogène des compétences attribuées
par la loi aux établissements publics
de coopération intercommunale320
2. Les modalités variables de l'exercice des compétences
culturelles des établissements publics de coopération
intercommunale323
B. Les procédures liées à la constitution d'un établissement public
de coopération intercommunale325
1. La création des établissements publics de coopération
intercommunale325
2. La détermination de l'intérêt communautaire328
a. Les modalités de définition de l'intérêt
communautaire329
b. La question des délais de détermination
de l'intérêt communautaire331
II. Les questions juridiques liées au transfert de la gestion d'un musée
à un établissement public de coopération intercommunale333
A. Le transfert des moyens humains et matériels liés à la gestion
d'un musée335
1. Le transfert des moyens humains nécessaires à la gestion
d'un musée335
a. Les modalités de transfert de personnel336
b. La mise à disposition ou la constitution de services
communs337
2. Le transfert des moyens matériels d'une commune
vers un établissement public de coopération
intercommunale : les immeubles et les collections340
a. La mise à disposition des biens nécessaires à l'exercice
des compétences transférées340
b. Le transfert en pleine propriété des biens nécessaires
à l'exercice des compétences transférées342
B. La substitution des établissements publics de coopération
intercommunale dans les obligations juridiques et financières
de la commune344
1. La substitution de l'établissement public de coopération
intercommunale à la commune dans la gestion du musée
transféré344
2. Le transfert des charges liées à la gestion du musée347
a. Les modalités du transfert des charges de gestion
courante de la commune vers l'établissement public
de coopération intercommunale348
b. Les modalités du transfert de la dette349
c. L'élaboration et l'exécution du budget
de l'établissement public de coopération
intercommunale350
Conclusion du titre II
353
Conclusion de la première partie
355
Seconde partie
Les musées territoriaux, expression de la diversité
des modes de gestion des services publics locaux
Titre I
Modalités de gestion des musées territoriaux :
défaillance des méthodes traditionnelles ?
Chapitre I : La régie directe : un mode de gestion simple, stable et pérenne
373
Section I : La régie : entre structure de gestion et mode de gestion
interchangeable373
I. La théorie de la régie373
II. Les risques de confusion : la remise en cause du concept d'unité
de la régie376
Section II : Le régime juridique de la régie directe380
I. Les moyens de la régie directe380
A. Les moyens humains liés à la gestion d'un service public
en régie directe381
1. Les modalités de recrutement des agents d'un musée géré
en régie directe : le principe du concours382
2. Les exceptions au principe du recrutement des agents de la
fonction publique territoriale par concours384
B. Les moyens financiers et juridiques nécessaires
au fonctionnement d'un service public en régie directe386
II. Le choix de la gestion en régie : gestion directe contre gestion
déléguée389
Chapitre II : L'application de la régie directe aux musées territoriaux
397
Section I : L'inadaptation de la régie directe aux nouveaux besoins
des musées : les contraintes externes398
I. L'inadaptation des règles de la fonction publique :
une critique toujours valable ?398
A. L'adaptation des règles de la fonction publique aux besoins
des musées399
1. Le développement de nouvelles fonctions au sein
des musées399
2. La consécration des nouvelles fonctions des musées
par la réglementation relative à la fonction publique400
B. Les difficultés qui peuvent découler de la mise en oeuvre
des règles de la fonction publique en matière de musées402
1. Les incohérences relatives à l'exercice de certaines
fonctions au sein des musées402
2. Les craintes relatives à la profession de conservateur404
II. Un cadre budgétaire et comptable adapté ?406
A. L'inadaptation de la régie directe au développement
des activités commerciales des musées407
1. La création de régies d'avances et de recettes pour assurer
la gestion des activités commerciales des musées408
2. Un cadre comptable inadapté409
B. L'application des grands principes budgétaires dans le cadre
de la gestion des musées en régie directe410
1. Le principe d'annualité budgétaire411
a. La présentation du principe d'annualité budgétaire411
b. Les critiques faites à l'encontre du principe
d'annualité budgétaire412
c. Les évolutions du principe d'annualité budgétaire414
2. Le principe de spécialité417
a. La présentation du principe de spécialité budgétaire418
b. Les aménagements au principe de spécialité
budgétaire420
3. Le principe d'universalité budgétaire422
a. La présentation du principe d'universalité budgétaire422
b. Les conséquences de la règle de non-affectation
dans le cadre de la gestion des musées en régie
directe424
c. La limite à la règle de non-affectation : l'affectation
des recettes issues des libéralités427
Section II : L'inadaptation de la régie directe à la gestion des musées :
les contraintes internes430
I. Les contraintes techniques et juridiques432
A. Les contraintes liées aux règles de la commande publique432
1. La réglementation relative aux marchés publics appliquée
aux musées gérés en régie directe433
2. Les contraintes liées à la règle de computation des seuils437
B. La gestion des libéralités : les contraintes imposées
par les dispositions législatives et réglementaires438
1. La responsabilité des collectivités territoriales
pour non-respect des clauses des libéralités438
a. Le non-respect des conditions des legs439
b. Le non-respect d'une clause de donation442
2. Les procédures liées à l'acceptation des libéralités443
II. Les contraintes organisationnelles de la gestion d'un musée
en régie directe446
A. Les contraintes organisationnelles liées à une gestion
transversale et centralisée446
1. Les conséquences d'une gestion «transversale» des services
publics en régie directe447
2. Les conséquences d'une gestion centralisée des services
publics en régie directe449
B. La recherche de palliatifs452
1. Le conservateur, un personnage aux ressources multiples452
a. Le recours aux élus locaux453
b. Le recours aux services de l'État453
c. Le recours aux sociétés d'amis454
2. Les aménagements possibles des collectivités territoriales
pour pallier les inconvénients de la régie directe460
a. Le recours à la régie d'avances461
b. Le recours aux procédés de délégation de signature
et de compétences463
Alpha. Présentation des procédés de délégation
de compétences et de signature463
Bêta. Le recours à la délégation de signature
ou de compétences dans le cadre de la gestion
de musées en régie directe466
Conclusion du Titre I
471
Titre II
Les autres modalités de gestion des musées territoriaux
Chapitre I : Les solutions développées par l'État pour améliorer
le fonctionnement de ses musées en régie directe
475
Section I : L'externalisation : principes et limites477
I. Principes généraux de l'externalisation en matière de musées479
A. La Réunion des musées nationaux : un prestataire au service
des musées nationaux479
1. L'évolution des compétences et du statut de la Réunion
des musées nationaux479
2. Du dédoublement fonctionnel à l'externalisation482
B. L'externalisation dans le cadre de la gestion des musées
territoriaux484
1. Une pratique couramment admise dans le cadre
de la gestion des services publics locaux484
2. L'absence d'obstacle juridique à l'externalisation
de tout ou partie des missions d'un musée territorial487
II. Les modalités de l'externalisation489
A. Les conditions du recours à l'externalisation : le respect
des règles liées aux marchés publics ou aux délégations
de services publics490
1. Les marchés publics, une formule appropriée ?490
2. La pertinence du recours à la délégation de service public492
a. Les critères de définition de la délégation
de service public493
b. La souplesse des procédures de passation
des délégations de service public496
B. Une faible transposition du modèle national au niveau local :
les limites de l'externalisation498
1. Les difficultés juridiques, techniques ou organisationnelles
liées à l'externalisation de certaines missions des musées499
a. La rareté des institutions spécialisées dans la gestion
des activités muséales500
b. Les risques de confusion des structures501
2. Les contraintes financières liées à l'externalisation504
Section II : La déconcentration horizontale : l'application du modèle
des services à compétence nationale aux musées territoriaux508
I. Le modèle national : la création des services à compétence nationale508
A. La présentation des services à compétence nationale509
B. Les musées nationaux services à compétence nationale514
II. La transposition du modèle au niveau local : le recours
à la régie autonome518
A. Services à compétence nationale et régies autonomes :
Illustration du principe de «segmentation» de l'administration519
B. L'application de la régie autonome aux musées territoriaux522
1. Les modalités de création et de gouvernance
de la régie autonome523
2. Les conséquences de la constitution d'une régie autonome
sur la gestion de musées territoriaux525
a. Le contrôle de la collectivité territoriale sur la régie
autonome chargée de la gestion d'un musée525
b. Le périmètre de la régie autonome chargée
de la gestion de musées527
Chapitre II : L'évolution possible vers la constitution d'une structure
ad hoc
531
Section I : La diversité des structures de gestion publique pour les musées
territoriaux532
I. Les établissements publics nationaux chargés de la gestion
de musées533
A. Les facteurs liés à la réforme de la gestion des musées
nationaux534
B. La généralisation du recours à l'établissement public
administratif537
1. Les missions des musées nationaux devenus
établissements publics537
a. Des missions fondées sur les dispositions de la loi
relative aux musées de France538
b. Les nouveaux rapports entre la Réunion des musées
nationaux et les musées nationaux érigés
en établissements publics539
2. L'organisation administrative des musées nationaux
devenus établissements publics541
a. Les principes généraux de l'organisation
administrative des établissements publics chargés
de la gestion des musées nationaux542
b. La spécificité d'organisation de certains
établissements publics chargés de la gestion
de musées nationaux : l'exemple du château
de Versailles543
3. Le sort des musées nationaux non érigés en établissements
publics544
II. Les différentes catégories d'établissements publics locaux
Susceptibles d'assurer la gestion de musées546
A. La régie personnalisée : un établissement public généraliste
au service des politiques locales547
1. La régie personnalisée, un établissement public
généraliste ?548
2. Les modalités de fonctionnement de la régie personnalisée553
3. L'application de la régie personnalisée à la gestion
des musées territoriaux555
B. L'établissement public de coopération culturelle557
1. Les modalités de création de l'établissement public
de coopération culturelle560
a. L'établissement public de coopération culturelle :
un outil de coopération qui peut intégrer l'État
ou ses établissements publics560
b. La création de l'établissement public de coopération
culturelle par le représentant de l'État563
c. L'établissement public de coopération culturelle :
un établissement public à caractère administratif
ou industriel et commercial564
2. Modalités de fonctionnement de l'établissement public
de coopération culturelle565
a. Le conseil d'administration566
b. Le directeur571
C. L'établissement public muséal de l'article L. 410-4 du code
du patrimoine573
Section II : Préconisations pour une gestion publique des musées
territoriaux578
I. L'adaptation croissante des structures publiques aux problématiques
de gestion privée581
A. Les questions techniques à prendre en compte dans le choix
d'une gestion publique ou d'une gestion privée des musées581
1. Les règles de gestion du personnel581
a. L'adaptation des situations existantes au statut
de la nouvelle structure de gestion de musées
territoriaux582
Alpha. Le statut des agents d'une structure de gestion
privée d'un musée local : le principe
de la soumission au régime du droit commun
du travail582
Bêta. Les modalités de transfert des fonctionnaires
exerçant leur activité au sein d'un service
en régie vers une structure de gestion autonome583
b. Les modalités de recrutement et de gestion des agents586
2. Les questions liées aux règles de la commande publique589
a. L'applicabilité des règles de la commande publique
au moment de la délégation de la gestion d'un musée
à une structure de droit privé589
b. La question de l'application des règles
de la commande publique597
Alpha. La soumission des structures de gestion privée
des musées territoriaux aux règles
de la commande publique598
Bêta. La question des modalités de mise en oeuvre
des dispositions relatives aux règles
de la commande publique :
les aspects organisationnels601
B. Les questions d'ordre financier606
1. La fiscalité applicable aux structures chargées
de la gestion d'un musée606
a. L'exonération des impôts commerciaux au titre
de la gestion d'un musée606
Alpha. Les limites au non-assujettissement d'un musée
à la taxe sur la valeur ajoutée607
Bêta. La question du non-assujettissement
de l'exploitation d'un musée par une personne
publique à l'impôt sur les sociétés610
b. La question de la taxe sur les salaires612
c. Un dispositif spécial au profit des collectivités
territoriales et de leurs groupements :
le fonds de compensation pour la taxe
sur la valeur ajoutée613
2. Les modalités de financement des structures chargées
de la gestion d'un musée616
a. Les principes généraux de financement des structures
privées616
b. Les autres modalités de financement des musées619
Alpha. Les recettes issues des activités commerciales620
Bêta. Les recettes issues du soutien des entreprises
et des particuliers622
II. Pour une gestion publique des musées territoriaux629
A. Les modalités de contrôle des établissements publics630
1. Origine et développement de la contractualisation
entre autorités publiques632
2. L'application des contrats de performance
aux musées nationaux636
B. Les préconisations pour une mise en réseau des musées
territoriaux642
1. Les modèles nationaux : la maison de l'histoire de France
et le Centre des monuments nationaux645
a. Le projet de la Maison de l'Histoire de France645
b. Le Centre des monuments nationaux646
2. Les outils à la disposition des collectivités territoriales
pour une gestion en réseau de leurs musées648
a. Le recours à la régie personnalisée pour assurer
la gestion d'un réseau de musées territoriaux648
b. Les possibilités offertes par les établissements
publics territoriaux649
c. Le groupement d'intérêt public652
3. Les impératifs à respecter dans le cadre d'une mise
en réseau des musées territoriaux656
a. L'organisation de la mutualisation au sein du réseau
des musées656
b. La nécessaire préservation de l'identité
des musées intégrés dans la structure en réseau657
Conclusion du Titre II
663
Conclusion de la seconde partie
665
Conclusion générale
667
Bibliographie
671
Index alphabétique
715
Liste des musées et autres institutions patrimoniales cités
719
Table des matières
723